农村义务教育学校布局调整的价值选择

2019-09-23朱海涛

教学与管理(理论版) 2019年8期

摘要我国农村学校布局调整经历了从追求效率到追求公平的过程。追求效率的农村学校布局调整在指导思想上以“效率优先”，在具体实施上以“撤并为主”，在决策意志上以“政府主导”，由此造成农村学校空壳化和城镇学校巨型化发展，农村居民教育成本增加。公平导向的农村学校布局调整强调“就近入学”，重视薄弱校改造，力促教育区域均衡发展，建构多元参与的决策机制。

关键词义务教育农村学校布局调整价值选择

2018年4月，国务院办公厅发布《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（下文简称《意见》），为农村学校的发展指明了方向。《意见》强调坚持“就近入学”原则，是国家再次对农村义务教育学校布局调整的纠偏，是从注重效率转向注重社会公平的再次复归。从时间上来看，1998年到2006年，农村学校发展突出表现为“效率优先”，2006年以后，更加注重社会公平[1]。

一、效率导向下农村学校布局调整的基本特点

1.“效率优先、兼顾公平”的指导思想

“效率优先，兼顾公平”是我国在1993年确立和建设社会主义市场经济的主要指导思想。它针对过去低效率的经济增长方式，对于建设社会主义市场经济，发挥了积极的作用。这一指导思想在经济领域取得了巨大的成功，随之向其他领域延伸。整个农村学校布局调整的政策出台和实施过程，可以看作教育领域一种追求“效率”的表现。

此外，始于1982年的计划生育基本国策，经过十余年的严格执行，出现了农村人口急速下降、学龄儿童数量大幅减少的现象。同时由于我国城镇化进程的加快，农村人口不断向城市转移，不少农村学校出现了“空心化”现象，教育资源大量被闲置。多方面的因素聚合在一起，催生了义务教育“效率优先”的政策导向。

1986年，《中华人民共和国义务教育法》的颁布，对义务教育发展产生了极大促进作用，截至1998年，各地基本完成《义务教育法》中规定的“普九”任务。1998年，教育部印发《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》，提出了“进一步调整学校布局”，提高办学规模和效益，这一阶段的政策导向集中体现了义务教育“效率优先”的思想。

2.“撤并为主”的实施方式

“布局调整”应该是一个有着丰富内涵的政策表达，农村学校布局调整主要针对的是现实中“不合理”的学校布局，形式上有撤销学校、合并学校、新建学校、改建学校等，而这一切都要考虑受教育者的空间分布和教育需求来重新设置教育资源，但在实际执行过程中却演绎为单一的撤并行为。在追求效益原则的指引下，各地开始了大规模的农村学校撤并行动。在“分级负责”的教育管理体制下，在1994年实行分税制后，地方税收大幅度减少，教育经费支出更加捉襟见肘，进一步激发了地方政府撤并农村学校的热情和动力。

近几年来，随着国家二孩政策的出台，农村学龄儿童逐步增多，农村学校减少的步伐逐步放缓，但是趋势却没有改变，与此同时，城镇学校数量逐年增多。江苏省教育厅提供的数据显示，2010年全省有各类小学4498所，2015年减少至4068所，五年整体减少430所。从城乡分布来看，2010年，全省乡村地区小学共2547所，2015年1123所，5年共减少1424所，而城市学校由825所增至1345所，县镇地区学校由1122所增至1600所，农村学校减少的数量占原总数量的55.91%，一半以上的农村学校在五年内消亡了。总体上学校布局调整从前期的急剧撤并到后期的渐趋稳定，而渐趋稳定的表象中，城市、县镇小学的增加起到很大作用，排除这种因素，目前乡村小学减少幅度仍然很大，只是较前期有所缓和。

3.“政府主导”的决策意志

农村学校布局调整是由政府主导、强力推进的一项工作，是一项政策性很强的举措。从社会发展来看，是大势所趋。从实际效果来看，也取得了一定的成绩。学校的建设与管理、师资的配置、教学设施设备等都得到较大的改善，但也不可避地存在一些问题。

不少地方政府和教育主管部门工作简单化，特别是政策推行之初存在硬性规定撤并学校数量的要求。许多地方撤并学校过于注重效益，制定学校撤并规模标准，或者规定期限，规定撤并学校数量，导致农村义务教育学校数量减少过快，没有充分考虑到义务教育就近入学政策的初衷。在实施学校布局调整的过程中，操作方式过于简单，实施程序不规范，没有考虑广大农民的利益和教育诉求。不征询专家论证意见，不进行有效的风险评估，没有前景发展预测，缺乏程序合法化审查，采取行政手段，强行实施，导致广大农民对撤并学校的行为不满意。人为地制造一些农村学校消亡的外部條件，加速一些还有需求的农村小规模学校和教学点的萎缩。有些地方政府对那些地域偏远、学龄人口减少、条件设施简陋的村小和教学点采取了“不投入、不建设、不发展”的“三不政策”，加快了这些学校的消亡。

许多农村学生家长由于看不到学校的发展希望，被迫到县城、到离家比较远的学校上学。乡村学校被动的“自然”减员反过来又成为政府撤并学校的理由和借口，更加速了这些学校的“自然”消亡。

二、效率优先价值选择产生的现实困境

1.农村学校空壳化与城镇学校大班额现象突出

农村学校布局中“小学向乡镇集中，中学向县城集中”的政策导向，导致农村学校大量减少。农村学校减少的同时也导致了大量农村教育资源的流失，使原本就不丰富的农村教育资源更加贫瘠，甚至导致了农村文化的荒漠化。保存下来的学校在校生数量也很有限，农村学校的空壳化现象日益突出，这又进一步加快了农村学校撤并的步伐，使农村教育陷入恶性循环的怪圈。

一方面是农村大量教育资源荒废、闲置，甚至流失;一方面是城镇学校学生人多拥挤，不得不一扩再扩，逐步形成“巨型学校”。随着二孩政策的实施，农民生活条件的改善，让子女接受优质教育的愿望更加强烈，这一切更加剧了城乡教育的困局。

这一局面和国家倡导的义务教育均衡发展、保障社会基本公平的宗旨相背离，也在一定程度上违背了教育的基本规律。从教育经济学的观点看，学校教育经费的规模效应是呈倒U字型的，超出一定的规模，教育质量会不升反降，教育成本则不降反升，“巨型学校”不应该成为义务教育学校的主流[2]。

2.农村学生上学成本不降反升

2006年新修订的《义务教育法》开始了真正的免费教育，而义务教育的免费首先从农村开始，其本意为减轻农民负担，但是农村学校布局调整的不当，反而使农村孩子上学成本不降反升。首先是交通成本的增加。以前学校就在家门口，步行即可，现在农村孩子上学的路程平均在3公里左右，而在一些地区，“在学校撤并之后，一些非寄宿制学校学生上学起早摸黑，部分学生上学来回甚至要走3个小时”[3]。其次是生活成本的增加。很多学生不得不在学校就餐，据调查，现在徐州农村学校的餐饮标准一般为课间餐2～3元、午餐4～5元，学生每月大约需要支出80元，一年大约需要近千元。

三、义务教育学校调整的价值取向转向公平

2006年后，新修订的《义务教育法》突出了义务教育的公平本质，保障公民接受教育的机会均等，积极推动义务教育均衡化发展。义务教育的价值取向由过去的重视“效率”转向更加关注“公平”。

1.教育公平是社会公平的基础

教育在今天已经从社会的边缘逐步进入社会的中心，对每个人的发展影响越来越大。接受不接受教育，接受何种程度、何种类型的教育，已经在很大程度上决定了一个人的未来。教育成层理论也告诉我们，教育在塑造社会不同阶层方面的影响越来越显著[4]。

教育还与个人的收入息息相关。英国经济学家米德研究发现，随着知本社会的到来，一个人所接受的教育程度在很大程度上决定其获得收入的多少。在世界范围内，具有较高教育程度、较高读写能力的人通常容易获得薪酬较优厚的工作，在我国也是高学历者的收入明显高于低学历者。

2.公平是义务教育的本质要求

公平作为一种社会理想和原则，主要包括权利公平、机会公平、规则公平和分配公平等诸多层面。从目前我国的实际情况看，要在教育领域全部实现公平还很不现实。但是，至少应该在义务教育领域率先实现最基本的公平。

教育层面的“效率”与经济方面的“效率”具有不同的内涵，因为这是两种完全不同属性的社会活动。经济活动以获得物质的盈利、增值为目的，而教育则是以培养心智健康的人为追求。一个农村孩子因为接受了完整的高质量义务教育而树立了生活的信心，一个特殊儿童因为接受了康复训练而拥有了生活自立的能力，这是任何枯燥的数字都无法衡量的。任何时候都不能用有形的、外显的、近期的经济指标来衡量无形的、内在的、长远的教育效果[5]。

为了发展“公平而有质量的教育”，国家相继出台了很多政策文件，纠正农村学校布局调整中的过激行为，保障义务教育的公平与公正。2006年，教育部出台《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学上学远问题有关事项的通知》，要求“条件不具备的地方暂不调整”。2010年出台《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，要求“撤并学校必须充分听取群众意见”。2012年，国务院办公厅发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，在制度层面上对后期的农村学校的布局调整进行了全方位的指导。2018年，国务院办公厅发布《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，强调补齐“短板”是农村义务教育学校发展的重点。

四、公平视野下农村义务教育学校调整的策略

2012年9月，国务院办公厅下发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，称“农村义务教育学校大幅减少，导致部分学生上学路途变远，交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重，并带来农村寄宿制学校不足、一些城镇学校班额过大等问题”，提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”，“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”。结合当前存在的问题，应该从以下几个方面寻求农村义务教育学校调整的策略。

1.坚持因地制宜调整原则，落实“就近入学”政策

《义务教育法》明文规定，保障适龄儿童少年就近入学是政府的法定责任，是基本公共服务的重要内容。农村学校布局调整首先要保障学生就近上学的需要。“就近入学”的“就近”现在一般理解为服务半径为2.5公里，最多不超过3公里。农村小学学生原则上1至3年级应在本村走读就学，不寄宿，高年级以走读为主;确有需要可寄宿的，初中学生可以根據实际选择走读或寄宿。原则上每个乡镇都应设置初中，人口相对集中的村庄要设置小学或教学点，人口稀少、地处偏远、交通不便的地方应保留或设置教学点。各地在调整学校布局时，要充分考虑不同年龄段学生的体力特征、道路条件、自然环境等因素，因地制宜，合理确定学校服务半径，尽量缩短学生上下学路途时间。

由于国家在计划生育政策上的调整，现在的学龄儿童明显增多。以撤并为主的学校布局应该调整思路，重建、新建一批农村学校应该成为以后一段时期学校布局调整的主基调。

2.加强薄弱学校建设，改善教学点、寄宿制学校条件

加强薄弱学校建设，从目前的义务教育管理体制看，县级政府承担主要责任，县级政府要保障教育经费按时足额的投入，配齐配足各科教师，要保障校舍安全和教学设施的完备，积极探索“互联网+”在扶持农村薄弱学校中的作用。

加强农村薄弱学校建设，主要是重点改善薄弱学校中教学点、寄宿学校条件。教学点是当前学校教育的一种重要组织形式，是对当前学校布局的有益补充。当前农村教学点普遍存在经费短缺、教师整体素质低、教师工资待遇低、办学条件差等问题，致使教学点学生不能公平地享有同等质量的教育，拉大了城乡教育之间的差距。

办好寄宿制学校就是要保障所辖区域内学校数量要与学龄人口数量相匹配，处理好提高教学质量与方便学生入学的关系。改善寄宿制学校条件，首先，要办好学校食堂，要关注食堂环境卫生，注意食品安全;其次，提高学校住宿条件，落实好学校安全保卫，加强宿舍安全管理。

另外要高度重视地处偏僻的教学点，将寄宿学校建设与新农村建设、教育现代化建设、校舍安全工程建设等结合起来，改善教学点、寄宿制学校条件，促进学校均衡发展，减少重建、改建中不必要的浪费;教学点、寄宿制学校能够吸引学生就近入学，减少远距离上学的学生规模，降低学生上下学中的交通安全隐患。

农村教学点的撤并一定要尊重农村的实际情况，严格撤并程序，根据学生的人数、群众的需求、办学的条件来定。即使确实因为在校学生过少，师资匮乏，教育质量难以保障，需要撤并这个学校，也要经过严格的程序，包括要进行论证，听取村民的意见，解决后续可能的问题，等等。如果多数村民不同意，这样的学校就不能撤并。

3.重视提高农村教师待遇，促进城乡教育的均衡发展

师资水平是决定城乡教育是否能够均衡发展的决定因素。没有师资的均衡，就不会有义务教育的真正均衡。这也是当前解决义务教育均衡发展的最大难题。

目前教师地位和待遇虽然有了较大改观，但人们对教师职业的认可度仍有待提高，特别在农村，教师工资、医疗、住房等基本的生活保障没有从根本上得到解决，工作条件、生活环境不尽如人意。教师职业准入制度有待完善;教师培养培训体系有待健全;教师保障机制有待加强。教师队伍从整体上看还不能满足国家教育事业发展的要求，师资力量在农村尤为薄弱，要创新引进优秀教师的机制，否则将严重影响和制约义务教育的均衡发展。

要改变这种现状，只有从建立健全各项制度和机制入手，疏通教师的进口和出口等环节，建立灵活的用人机制，能进能出，能上能下。加快新农村建设步伐，彻底改变农村的落后局面，缩小城乡差别，为教师的生存、生活提供良好的环境，并在农村大力倡导尊师重教风尚，切实让农村教师在政治上有地位、经济上更实惠，从根本上解决农村师资薄弱的问题。

4.调动多方力量参与，建立多元化决策机制

学校布局调整是一个涉及各方利益重组的过程，多方利益集团从各自的利益出发，都会对学校布局调整提出自己的诉求。其中，政府属于强势利益集团，村民属于弱势利益集团，二者之间存在着政治、经济和教育方面利益的冲突。对经济效益的追求是促使地方政府推动学校布局調整的源动力。

在农村中小学布局调整中，效率目标并不像经济学家所描述的那样，代表着全社会的利益，而是代表着社会强势利益集团的利益。政府在布局调整过程中是效率目标的坚持者，也是这一目标的最大获益者。之所以在布局调整过程中会出现效率对公平的伤害，就是因为作为强势集团的政府没有为农民的利益考虑。为此，就要充分调动各方力量参与，建立起多元化的决策机制。

首先，要限制政府权力的滥用，强化政府的责任意识，树立公共服务精神。政府的职能就是服务，维护公共利益是其服务目标。政府在服务公众的过程中既要“到位”，又不要“越位”。首要的就是必须解决县级财政不足的问题，当前发展农村教育的财力支持严重不足，这就要求各级政府明确划分各级政府的教育财政责任，制定向农村教育倾斜的财政扶持政策，加大中央和省级政府对农村教育财政转移支付力度，建立规范的义务教育财政一般转移支付制度和专项转移支付制度。

其次，要解决农村学校布局调整中出现的问题，最为重要和关键的就是建立农民的利益诉求机制，改变在学校撤并过程中农民利益受到忽视、话语权被剥夺、利益当事人不在场的状况。发挥村委会的桥梁作用，应注重农村基层组织建设，将分散和缺乏有机联系的农民组织起来，构建农村基层组织，改变中国农民政治、经济和社会地位低下的现状。

实施农村学校布局调整是发展农村义务教育的重要举措，但是农村学校布局调整一定要坚持因地制宜的原则，结合当地实际情况进行，不能一刀切。新时代特别要突出公平原则，充分认识教育公平是社会公平的重要基础，坚持城乡教育一体化均衡发展，兑现“办公平而有质量的教育”的承诺。