围绕“人”加大乡村振兴的制度性供给

叶兴庆

专家简介：

国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员，中国农业大学国家农业农村发展研究院研究员、博士生导师，清华大学中国农村研究院学术委员会委员，国务院政府特殊津贴获得者。先后在国务院扶贫办、国务院研究室、国务院发展研究中心从事“三农”政策研究，多次参加中央文件起草组工作。著有《中国边缘地带的经济增长》《现代化与农民进城》《农村集体产权权利分割问题研究》等学术著作，在《经济研究》《管理世界》《求实》《改革》《人民日报》等权威报刊发表文章多篇。多次接受新华社、人民日报、中央电视台等媒体采访解读中央“三农”政策。多次获中央国家机关、农业部、国务院研究室、国务院发展研究中心优秀调研成果奖。

在工业化、城市化过程中，资源要素容易从乡村往城市流动，客观上容易导致乡村发展遭遇各种危机。在我国工业化、城市化发展到目前的节点上，党的十九大报告提出要大力实施乡村振兴战略，这是应对乡村发展危机的重大举措。促进乡村振兴，增加投入是关键。在增加对乡村发展物质上的投入的同时，还要关注乡村振兴过程中的人力资本投入问题。

目前，城乡人口和就业结构正在发生历史性变革，这是千年未有之变局。乡村人口总量和占比在持续下降，从2011年开始我国城镇人口超过乡村人口，从2014年开始我国城市就業总量开始超过乡村就业总量，2017年乡村人口占全国人口的41.5%，乡村就业占全国就业总量的45%。第一产业就业占全社会就业的比重从1996年开始低于50%，到2017年下降到27%。乡村人口、乡村就业、第一产业就业占比的下降，是现代化的成果，是必由之路，是一种规律。但与此同时，必须高度重视乡村的人口结构和劳动力结构。

城乡人口和就业结构大调整以后，留给乡村的是老龄化。由于计划生育，中国整个社会老龄化提前到来，而这一问题在乡村更为明显。青壮年劳动力转移进城，农村老龄人口比重比明显比全国平均水平、城市比重都要高。比如说60岁以上人口占比，2016年乡村地区是19%，比全国水平要高将近3个百分点，比城市要高接近5个百分点。

在此背景下，培育新型职业农民就显得尤为重要。中国的农业劳动力转移进城有一个特点，就是精英移民特点，年轻的、文化程度高的先走，年龄大的、文化程度低的沉淀在农业和农村，这就是目前中国农业劳动力面临的突出问题。2016年国家统计局全国农民工统计监测结果和第三次全国农业普查的数据显示：从性别构成来看，农民工这个群体里面的男性比重，要高于留在农村搞农业的比重;从文化程度构成来看，农民工群体和农业生产经营人员群体差异明显，农业生产经营人员群体中低文化程度人员占比超过农民工，农民工群体中高文化程度人员占比要比农业生产经营人员高。《2017年全国新型职业农民发展报告》显示：新型职业农民50岁以下占75%左右，50岁以上占20%多。

在劳动力大规模转移这样一种必然趋势下振兴乡村，必须重视乡村的人力资本开发。要通过制度性供给，破除乡村人力资本瓶颈。从整个乡村人口结构来看，希望在乡村治理过程中有一部分城市教师、干部能够告老还乡，甚至我们也提出新的概念，例如“新乡贤”，把这些新的力量注入到乡村里面，改善乡村人口结构，提高乡村治理水平。更重要的是从产业发展角度看，乡村对人才有新的需求。因为产业发展最重要的还是农业，农业里面的方向是培育职业农民，这也是全国农广校系统正在大力推动的一项工作。

据调查，目前大概60%的新型职业农民有外出务工的经历，或在外面打工，或在外面上过大学，还有的当过村干部、农技推广员和企业管理人员等。那么，未来我们去发现、培养新型职业农民，寄予厚望的还应该是“三乡”人员，即：返乡、回乡、下乡人员。要从 “三乡”人员里面发现并培养更多新型职业农民。

产业振兴是乡村振兴的第一要务，农村产业的多元化要求更多人才的参与，这个人才的范畴比新型职业农民更宽泛更复杂，要求也更高。放眼国外，乡村人口的构成超出我们的想象。留在乡村的人并不是工业化、城镇化以后自然淘汰和自然沉淀的农村的人，他们中大部分跟农业没有多大关系，而是跟城市有更多联系。人才是乡村振兴的重要支撑，人才振兴的思路要更为开阔，这对制度性供给提出了更高的要求。

习近平总书记在2018年3月7日参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时指出，“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”这就强调不仅仅要从农业、从家庭农场、从新型农业经营主体的角度出发，更要从推动城乡互动的角度，围绕“人”加大乡村振兴的制度性供给。

首先，要完善社会保障制度。要让职业农民成为一个有吸引力的职业，要给予足够的社会地位，给予足够的尊严，能够被社会认同。还要让从事农业和从事其他产业的人没有明显差异，至少在未来生活保障上没有明显差异，这就要完善新型职业农民的社会保障制度，消除其后顾之忧。

其次，要完善农地三权分置办法。完善农地所有权、承包权、经营权分置办法，核心是要对“三权”的权能进行清晰的界定。要在保护所有权和承包权的前提下，平等地保护土地的经营权，让新型经营主体和新型职业农民能够放心地对农业进行长期投资。

再次，要推进农村土地制度改革。宅基地要适应新的居住需求，建设用地要适应发展新兴产业新业态的需求。发展休闲观光农业，发展旅游养老产业，就要有一部分建设用地，建设用地的供应和管理制度就要去适应新产业新业态的点状分布特征。长期以来，建设用地向产业园集中，是适应传统工业化的土地管理制度，但农村新产业新业态，特别是休闲农业是要跟大自然结合的，是点状的、分散式的，建设用地的管理制度要做相应改革。

第四，要创新金融信贷制度。资金特别是财政资金怎样更好地用到新型经营主体身上，信贷金融怎样适应农业生产的特点，是目前面临的主要问题。按照现在的办法，农业领域许多东西是不能抵押的，已不再适应现代农业发展的需要。成立担保公司，拿政府信誉担保，通过杠杆效应撬动更多信贷资金等都是有益尝试，为的是能够更好地支持新型职业农民。★