青海省东部地区乡村林业经营体制和资金投入问题探析

贾春芳

摘要    青海东部地区位于黄土高原西部边陲与青藏高原东部接壤的过渡地带，总面积266万hm2左右，是青海省水土流失最为严重的地区。因此，本地区的林业在国民经济中具有重大意义，乡村林业在本区林业生产中又居举足轻重的地位。本文着重以乐都区为例，就青海省东部地区乡村林业的经营体制和资金投入问题进行论述，以期为该地区乡村林业发展提供参考。

关键词    乡村林业经营体制;资金投入; 青海海东;乐都区

中图分类号    S73        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）15-0163-02

Issues  Related  to  Rural  Forestry  Management  System  and  Fund  Investment  in  Eastern  Qinghai  Province

JIA Chun-fang

（Nianbo Town Forestry Station of Ledu District，Haidong City，Qinghai Province，Haidong Qinghai 810799）

Abstract    The eastern region of Qinghai is located at the transitional zone of western border of Loess Plateau and the east of Qinghai-Tibet Plateau，with a total area of 2.66 million hm2，which is the most serious area of soil erosion in Qinghai Province.Therefore，the forestry in this area is of great significance in the national economy，and rural forestry has a pivotal position in the forestry production of this area.Taking Ledu District as an example，this paper discussed the management system and fund investement of rural forestry，in order to provide references for the development of rural forestry in the region.

Key words    rural forestry management system;fund investment;Haidong Qinghai;Ledu District

20世纪80年代以来，青海省东部地区的乡村林业取得了一定的发展，据2012年“三北”防护林成果普查，人工造林保存面积逾3.3万hm2。总体来说，无论是和青海省东部地区的总面积相比，还是与造林面积和保存面积相比，以及以林业的经济利益或生态效益来说，乡村林业的发展都还是远远不足的。究其原因，除了自然条件恶劣以外，与经营体制、资金不足等也有很大关系。

乐都区位于青海省东部地区中部偏东，其自然条件、社会经济和林业生产等方面在本地区都具有一定的代表性。2012年乐都区造林面积中乡村造林占87.8%，2013年则占92.9%，2014年占99.8%。因此，乡村林业生产的好坏，不仅主宰着本地区林业事业的成败，同时也关系到良好生态系统的最后形成。本文着重以乐都区为例，就青海省东部地区乡村林业的经营体制和资金投入问题进行论述，以期为该地区乡村林业发展提供参考。

1    青海东部地区乡村林业现状

林业生产本身具有任务重、周期长、投资大、收益慢、社会性强等特点，因而既受各种自然条件的长期严格制约，又受到各种社会经济因素及林业政策的持续深刻影响，特别是受到经营体制和投入资金的左右。

1.1    自然地理概况

青海东部地区地形地势总体来说是西北高、东南低，纯属山地。拉脊山和达板山均为西北—东南走向，黄河、湟水、大通河相间分布于其间，河床和山梁的相对高度最高可达数百米。青海东部地区全区海拔在1 600～4 500 m之间，地形起伏复杂。

本地区属干旱半干旱气候，但由于海拔高，除具有一般干旱半干旱气候的特征外，还具有长期阴凉、昼夜温差大、垂直差异显著等垂直气候带的特征。该地区不仅降水少且分布极为不匀，高度集中，年蒸发量大大超过年降水量，全年大约60%降水量集中在7—9月;冬、春季降水极少，特别是植物萌动的重要季节（1—4月），平均降水量仅为20 mm，造成春季严重干旱。

1.2    林业生产现状

根据2014年“三北”防护林二期工程规劃普查资料可知，1979—2013年乐都区乡村造林保存面积仅为4 800 hm2，其中未成林面积还占有2 175 hm2，平均每年保存面积仅为141 hm2。由此不难看出，乐都区乡村林业仍然处在极度落后的地位。

林业产值在农业总产值中仅占0.7%，副业也仅占8.4%。2010—2012年，乐都区人均收入分别为37.58、62.00和 63.13元。按2010年不变价计算，2007—2013年 7年中林业总产值为867.52万元，平均每年每人仅5.14元，占同期社会生产总值的2.42%，2011年以后还有逐年下降趋势，如2011年为3.26%、2012年为3.02%、2013年为 2.84%，以上情况既说明了乡村经济收入很低，又说明林业生产的发展落后于其他各行业。

2    青海东部地区乡村林业经营体制现状

2.1    农户个体经营是乡村林业当前的主要经营形式

据2014年调查，乐都区2010年前保存下来的乡村人工林为2 617 hm2，其中集体部分占94.9%，个体农户仅占 5.1%;而2011—2013年间保存下来的2 175 hm2鄉村造林中集体部分下降为51.5%，个体农户部分则上升到48.5%;2014年的乡村造林则几乎全部是个体农户经营。另外，在林种上也有显著变化，2010年个体农户基本上只经营用材林和经济林，而且只经营乔木树种;2010年以后以灌木为主的防护林比重大量增加，如2011—2013年个体农户营造的1 055 hm2人工林中水保林就有970 hm2，占同期保存面积91.9%。

调查数据表明，个体农户经营乡村林业后，造林效果明显提高。2008—2010年乡村造林保存率平均为40%，而2011—2013年则为80.9%（保存率的提高和后者时间较短也有关系）。

2.2    乡村林业经营体制有待改善和提高

在肯定农户经营促进了乡村林业发展的同时，也暴露出当地林业发展的不足，主要表现在统一规划、保证重点、发挥专长等方面，特别是如何解决全体农户由经营农田转入经营山林的问题。乡村林业经营有其特殊性，既具有商品经济的要求，当然也有技术专长要求。因此，要在继续贯彻个体农户经营的前提下，大力提倡和加强林业“两户”和联户经营的优势，以便于提高乡村林业的经营效果。近年来，农村中出现的林业大户和联户是乡村林业经营体制改革的新动向，要有计划、有目的地给以林业大户和联户大力扶持和提倡[1]。

3    青海东部地区乡村林业的资金投入存在的问题及建议

3.1    存在的问题

一是东部地区乡村林业生产需要大量的资金投入。东部地区处在特别重要的地理位置，水土流失特别严重，加之干旱和寒冷的恶劣气候条件、地域幅员广大以及人口稀少、林业生产任务艰巨的现实，相应地决定了发展东部地区乡村林业需要大量的资金投入[2]。二是东部地区乡村林业经营对象主要是能控制水土流失的防护林，因而东部地区乡村林业的经营者在一定时期内很难从经营对象上获取劳动补偿。乐都区在2012年水土保持林的营造面积占总造林面积的69.9%，2013年则增加到96.3%，2014年更增加到98.4%，而且其中90%以上又都是灌木林。在1986—1990年，根据“三北”防护林二期工程规划，乡村造林的91.4%还是水土保持林，灌木林要占其中的90.9%;而柠条一个树种就要占84.9%。因此，乡村造林不仅林种单一，而且适应树种也极为稀少。据记载，2011年全青海省造林面积中，仅柠条就占30%。这些树种在干旱山区生长缓慢、生物产量不高、直接利用周期长。三是东部地区乡村林业所需的大量资金应该由国家承担一定数量的份额。森林不仅是大量树木的总体，为经营者直接受益，而特殊的森林群落发挥出巨大的自然生态效益却为全社会所受益。价值规律决定必须由受益者给经营者以相应的补偿。

3.2    建议

3.2.1    投资水平。青海东部地区乡村林业资金不足是现实存在的问题，也是影响该地区乡村林业发展的原因之一。增加国家对地区乡村林业的投资十分必要。从乐都区相关资料看，2008年以前国家没有给乡村造林以直接的专项投资;2008年开始发放造林补助费，但为数不大，2008—2013年6年中乡村林业的直接投资为68.76万元，这个数额甚至不能满足当年造林的劳务开支。当然国家对林业的投资水平也必须考虑国家的财力水平[3]。笔者认为，既不能全部由国家包下来，也不能使农户负担过度;既不能让农户把从事林业生产作为单纯的副业，也要考虑农户从事林业生产的生活基本需要。因此，总体说来，投资水平应满足乡村林业所需物质直接支出的需要和维持农户生活基本需要这2项要求。具体来说，就是要满足造林种苗（如果是育苗则还应包括肥料）、管护的必要设施的开支和从事林业生产期间农户基本生活开支。在造林期内不宜低于375～450元/hm2。

3.2.2    投资的性质和形式。现行的乡村林业的投资是采取完全无偿性质和单纯的短期补助形式。这种做法不利于国家投资的经济效益的实现，同时也增加了财政的财力负担。据乐都区有关资料可知，2008—2013年，造林单项资补助总额为533 319元，原享受补助面积5 208 hm2;而调查数据表明，包括保存率达不到60%的面积在内，幼林面积仅为3237 hm2。事实证明，国家投资的无偿补助，并没有使国家的有限财力发挥其应有的作用。为使国家投资和财力相适应，也为使国家投资成为有效投资，同时促进农户把自己的收益和事业相联系，应该考虑投资形式的多样化，在无偿投资的同时设立有偿投资，而且以有偿投资为主，前者解决造林的直接物质需要，后者解决农户的基本生活需要，在受益后逐步偿还，偿还形式可以用现金偿还，也可以用实物偿还。有偿投资可以采用长期低息贷款或无息贷款的形式实现。这样做既能解决当前资金不足的问题，又能适应国家的财力水平，更重要的是加强农户的责任心，加强农户和投资者的联系，保证投资的有效性，实现农户—技术工作者—国家的三位一体[4]。

3.2.3    投资项目。现行的投资不仅数量不足，而且设置不合理，有限的投资没有综合使用，而是单项投资，即育苗、整地、造林、幼林抚育分设，分别补助。这种做法会导致一个有机结合的林业生产体系被解体了，同时有限的资金被分散了。实践证明，这种采用单项作业补助的办法没有收到预期的效果，只能造成国家投资的浪费。笔者认为，对乡村林业的投资应该采取整体综合投资，即采用总下指标、按阶段分期验收拨款的办法，可以使受助农户了解全部补助的底细，了解林业生产中各项作业之间的相互联系，树立林业生产的总体概念，以达到林业生产的目的，从而提高林业投资带来的经济效益。

3.2.4    投资方法。目前国家对农村林业的投资是采取单一的拨款补助。实践证明，单一的现金补助容易造成专款他用，损害投资效益。如果采用现金补助和实物投放（即投放树苗、种子等）相结合的方法，会有利于良种的推广、树种的合理配置和分布以及林业新技术的应用，促进造林技术管理措施的系列化、规范化，以达到定向投资的目的，从而发挥国家投资的指导作用和提高效益指标[5-6]。

3.2.5   投资对象。青海东部地区为青藏高原向黄土高原过渡地带，地形复杂，地貌多样。就整个东部地区来说，经济困难，自然条件不理想且地区内也很不平衡。例如，河川两岸的自然条件和经济收入都优于干旱山区，用材林和防护林、乔木林和灌木林直接经济收入和受益周期也不同，差异很大。因此，投资也要有相应的差别，如对一般用材林、经济林可以少补或不补助，对干旱山区、贫困区则要多补助。

3.2.6    投资管理。现行的投资管理基本上是条条管理，县、社仅仅有使用权，而且只了解一年甚至更短时期内的投资情况，同時投资额变化很大，陷于一定的被动局面之中，这对林业生产要求长期性是非常不利的。考虑到乡村林业投资是一种经济活动投资，所以很有必要对单纯用行政手段管理投资的这种做法进行改革。相关部门应该以经济手段来管理经济，采用以经济手段为主，辅以必要的行政手段来管理和使用林业投资;林业部门不能只是用钱，也要对投资的经济效益负责。具体的做法是签订和强化经济合同，利用法律制度的制约力量、经济合同的信用、工程技术人员的专业技术，把国家的投资补助、技术人员的职责和从事农户的经济关系稳定下来，保证乡村林业有秩序、科学地发展，从而发挥投资的理想效益。

4    参考文献

[1] 杨于方.发展乡镇林业面临的挑战与对策研究[J].福建农业，2015（5）：211.

[2] 熊德鼎.宁蒗县发展乡镇林业生态产业探讨[J].绿色科技，2013（6）：54-56.

[3] 陈柯.国基层林业站改革与建设研究[D].北京：北京林业大学，2013.

[4] 王海秀.乡镇林业站建设中存在的问题及建议[J].防护林科技，2011（1）：83-84.

[5] 陈柯.林下经济发展中基层林业站服务职能建设研究：基于林农生产经营服务需求的调查分析[J].林业经济，2013（9）：102-106.

[6] 王智强.乡村林业发展模式及运行机制探讨[J].农民致富之友，2017（24）：95.