法国、芬兰、丹麦农业合作社的考察启示

为借鉴发达国家农业合作社发展的做法经验，近期农业农村部组建考察组赴法国、芬兰和丹麦专题考察，与三国合作社管理部门、行业联盟、监管组织、研究机构等有关人士进行了广泛交流探讨，并深入合作社及其兴办的企业现场考察。总的感到，合作社的理念和形式已深入三国农业各领域各环节，合作社已成为服务农民生产、保护农民权益的主要组织载体，也是提升农产品国际竞争力的重要支撑，在三国农业现代化进程中发挥了不可替代的作用。坚持合作社的基本原则、健全科学的治理机制、建立完整的组织服务体系，以及形成良好的法律和政策环境，是三国合作社持续健康发展的重要保障。虽然三国合作社发展的法制条件、地域文化、农户基础以及发展阶段都与我国有明显差异，但这些国家合作社的发展理念、政策支持、指导服务和监督管理等做法经验，对我国农民合作社发展都有一定的借鉴意义。主要有8个方面的启示。

一、合作社是服务带动农民和促进农业发展的重要力量

从发展历程看，三国合作社都经历了先发展，后规范，逐步做大做强的过程，普遍呈现数量减少、规模扩大的趋势。法国农业合作社数量从1965年的7500家左右减少到2018年的2400家；丹麦奶业、生猪和谷物类合作社数量从1939年的2965家减少到2017的17家，每个行业大多只剩下3家—4家甚至1家规模大实力强、辐射带动农户多的合作社。从发展现状看，目前三国合作社已根植于农业各个领域，成为农业发展的重要支撑。一方面，合作社覆盖面广。法国75%农户都加入了一个以上的合作社，合作社收购了全国91%的生猪、70%的谷物、55%的牛奶和51%的葡萄酒。芬兰和丹麦90%的农场主都加入了合作社。芬兰95%的牛奶生产、加工和销售，75%以上的肉类销售和60%的蛋类销售，都是由合作社完成的。丹麦奶制品加工业和生猪屠宰业主要由合作社控制，2个奶业合作社和 3个生猪屠宰厂几乎囊括了所有这方面的业务。另一方面，通过兼并重组形成了一批大型合作社，不仅成为国内市场的巨无霸，而且成为欧盟乃至全球市场上具有重要影响的跨国集团。芬兰瓦利奥集团是由17家合作社联合设立的公司，年销售收入17.3亿欧元，占芬兰奶业份额超过85%，而且在爱沙尼亚、俄罗斯设立加工厂，出口额占芬兰农业出口额的25%；丹麦阿拉集团是阿拉奶业合作社成立的公司，是世界第四大奶业集团，年销售收入超过100亿欧元；丹麦皇冠集团作为皇冠合作社下属公司，在欧盟5个成员国拥有24家屠宰厂，年销售收入610亿丹麦克朗（折合人民币600亿元），是世界最大的猪肉出口商。这些大型合作社，对于提升所在国家的农业产业竞争力起到了重要作用。三国发展经验表明，合作社作为农民自发组建的互助性组织，不但可以起到为农户提供服务，保护农户利益的作用，也能够成为产业的引领力量，提升农业国际竞争力。

自2007年《农民专业合作法》实施以来，我国农民合作社经历了10多年的快速发展，取得了重要成就，辐射带动了全国近一半的农户，已成为组织服务农民群众、激活乡村资源要素、引领乡村产业发展和维护农民权益的重要组织载体。但由于起步晚、时间短，我国农民合作社还面临着规模小、实力弱，发展不够规范，服务带动能力不强等问题。这些问题，在其他国家合作社发展的初级阶段也都存在过。总体看，三国合作社都经历了一个在发展中规范，在规范中提升的过程。目前，我国农民合作社已进入规范提升的关键阶段。现阶段的工作重点是深入推进农民合作社质量提升专项行动，扩大农民合作社质量提升整县推进试点，开展“空壳社”专项清理，加快提升农民合作社发展质量。与此同时，不能急于求成，要把握农民合作社的一般发展规律，突出规范化建设，进一步加大支持力度，加快补齐发展短板，推动合作社逐步做大做强，充分发挥其服务农民、帮助农民、富裕农民的功能作用，引领小农户进入现代农业发展大格局。

团组成员在法国勃艮第大区欧塞尔市夏布利葡萄酒合作社的葡萄产区与合作社负责人交流生产情况

二、完善的治理机制是平衡服务成员与增强竞争能力的关键

随着合作社规模扩大和市场化运营，如何保障成员利益是三国合作社发展面临的重要挑战。调研发现，三国合作社普遍形成了“哑铃型”的治理结构。在“哑铃”的一端，通过“一人一票”原则，由合作社成员选举成员代表、合作社理事会成员和公司理事会成员（主要由农民成员组成），确保农民成员对公司的控制；在“哑铃”的另一端，由公司理事会选聘职业经理人作为公司的总经理，公司总经理组建管理团队，按照公司化运作，保证市场竞争力。以丹麦皇冠集团为例，首先6800名皇冠合作社成员按照“一人一票”的方式选出成员代表，然后由成员代表选举合作社理事会成员和皇冠集团理事会成员（主要由农民成员组成，外加4名外部独立带薪成员），由皇冠集团理事会任命集团的总经理。集团总经理任命8大职能部门的负责人，负责公司运营。芬兰瓦里奥集团4名理事会成员均是合作社成员选出的农民成员，而集团的总经理和各个职能部门的负责人则是专业人员。团组成员访问的法国夏布利葡萄酒合作社，9名理事会成员全部为农民成员。这种“哑铃式”治理机制兼顾了民主管理和公司化运营两方面的需求，成为三国合作社能够做大做强的重要保障。

我国农民合作社市场运营机制的探索还远远不够，目前比较关注内部的治理结构，大部分农民合作社的内部成员既是决策者，又是管理者和经营者，限于农民成员的专业素质、经营能力、管理经验等因素，当合作社规模做大、业务拓展后，经营管理往往力不从心，难以驾驭。同时，农民合作社中兼职管理的成员收入（包括盈余返还、工资报酬等），如果没有经过章程或者成员（代表）大会的确定，公开透明程度不高，往往成为成员间利益冲突的焦点。因此，借鉴三国合作社发展经验，要积极推广民主管理与公司化运作的治理模式。一方面，推动合作社健全成员（代表）大会、理事会和监事会制度，真正实行“一人一票”，让成员真正参与管理，确保农民成员对合作社的控制权，坚持为成员服务的宗旨；另一方面，引导规模较大的合作社引入职业经理队伍，实行公司化运行，增强合作社的市场竞争力。

三、业务多元化和类型多样化是合作社发展的重要特征

合作社作为一个发展理念，在三国非常普及，涵盖农业方方面面。三国农场主根据自身发展的实际需要，组建成立了业务领域广泛、功能作用各异的合作社，通过“生产在家、服务在社”的发展格局，很好解决了单家独户“干不了、干不好、干了不划算”的难题。目前，三国合作社已遍布肉类、奶业、谷物、果蔬等行业，覆盖农资供销、农机作业、技术信息、加工流通、储藏销售等环节。此外，为解决资金短缺、自然和市场双重风险等难题，农场主还自发成立了资金互助、互助保险等领域的合作社。比如，法国合作社主要有三大类：一是农产品生产、服务、购销类，包括农产品生产合作社、农业服务合作社、农产品流通领域的合作社；二是信用合作类，包括农业互助信贷银行、农业信用合作组织；三是互助保险类，包括农业互助保险合作社、农业社会保险。芬兰和丹麦的合作社主要分布在肉类、奶业等主导产业领域，并已逐步成长为相关产业参与市场竞争的主要力量。从发展历程看，呈现三个方面特征：一是从单一的生产环节向产前和产后延伸，逐步覆盖整个产业链条；二是从重点主导行业向各个行业拓展，几乎涉足农业各个领域；三是从农业生产经营向信用合作和互助保险等领域拓展，持续扩大合作业务领域。

我国地大物博，但各地主导产业、资源禀赋、要素条件和经济发展水平差异较大，这决定了必须走多元化的农民合作路子。这在三国合作社发展中也得到了充分体现。因此，一要鼓励支持农民群众，根据区域特色优势和产业发展基础，结合自身发展需要，因地制宜地探索符合自身实际的合作模式，组建发展合作社。二要进一步鼓励农民群众整合优化土地、农机具、劳力、技术等资源要素，通过专业合作和股份合作的方式，积极发展多类型的合作社。三要适当放宽信用合作和互助保险的限制，支持有条件的合作社在风险可控的范围内，开展信用合作和互助保险，满足农民资金、保险等多样化的发展需求。

四、开展联合与合作是合作社发展壮大的必由之路

为应对日益激烈的市场竞争，合作社间的联合与合作成为一个普遍趋势，由此带来单体合作社规模逐步扩大和产业集中度不断提高。法国排名前15位的农业和食品集团中，有5家是合作社，其中Terrena、Agrial两家合作社2016年销售收入超过50亿欧元；排名前20位的合作社占合作社销售收入的份额超过60%。芬兰禽蛋、蔬菜、肉类和奶类领域，合作社分别只剩下了1家、2家、4家和21家。欧盟内部农产品长期供大于求、市场竞争加剧，是推动三国合作社联合与合作的主要原因。在法律和政策层面，三国政府也鼓励支持合作社进行联合与合作。法国法律明确规定，合作社破产时不能将资产清算分给成员，只能转让或者并入其他合作社。芬兰也准备通过立法，支持谷物类小型合作社联合合作，促进其进一步发展壮大。这些法律和政策客观上也促进了合作社的兼并重组。

我国农民合作社已有200多万家，数量已经不少，但单体规模小、实力弱，联合与合作也才刚刚起步，目前联合社只有1万多家，合作社应对市场竞争的能力还较弱。借鉴三国合作社发展经验，应鼓励我国同业或产业密切关联的农民合作社在自愿前提下，通过兼并、合并等方式进行组织重构和资源整合，扩大经营规模，增强服务带动能力。支持农民合作社依法自愿组建联合社，壮大经济实力，增强市场竞争力和抗风险能力。支持农民合作社围绕当地特色优势产业，与产业链条相关经营主体联合发展，延伸产业链、提升价值链，提高当地特色优势产业竞争能力。

五、合作社创办公司或与公司紧密联结是更好参与市场竞争的有效途径

合作社与公司如何结合是困扰我国合作社法律和政策的一大问题。团组成员在考察中发现，三国的合作社与公司大多紧密结合在一起。如芬兰瓦里奥集团，丹麦阿拉集团和皇冠集团都是合作社设立的公司，此外合作社也广泛与外部公司建立联系，实现优势互补、共同发展。据法国合作社联盟的Mairine Nonjsereau女士介绍，法国在1992年就允许合作社成立公司。之所以出现合作社与公司紧密结合，主要有两方面原因：一是合作社在扩张过程中为了整合下游产业链，需要并购一些公司，由此形成下属公司；二是为适应市场竞争的需要，合作社需要通过设立公司，按照公司架构设立各职能部门，更加有效率地开展运营，同时也有利于引入外部资本，增强自身经济实力。丹麦皇冠集团的首席经济师认为，只有通过公司的资本化运营，才能实现合作社持续发展，满足成员的利益最大化的诉求。三国政府部门对于合作社公司化运作方式在法律和政策上都予以认可，大型合作社普遍实行公司化运作，这也是合作社能够做大做强的重要原因。如何防止公司侵占合作社及其成员的利益，是合作社公司化运作中的一个关键问题。座谈中，团组成员了解到，只要是合作社设立的公司，合作社对公司拥有所有权和绝对的控制权。一方面，合作社选举产生的成员代表组成公司理事会，行使公司决策权，确保公司决策符合合作社及其成员的利益；公司管理团队负责公司运营管理，确保公司利润最大化，为合作社创造更多的盈余。另一方面，公司通过协议价格（一般由合作社成员大会协商确定）收购合作社成员的所有产品，保证成员基本的生产经营收入。公司利润在提留公共积累后，剩余部分按照交易量全部返还给合作社成员。芬兰瓦里奥集团将公司盈余的6%留作公司积累，剩余的94%则全部返还给成员。丹麦阿拉食品集团将3%的盈利作为一个控制点，当公司盈利超过3%时，就提高对奶农的原料奶收购价格；反之，则降低收购价格。这种做法保证了合作社成员既能享受公司化带来的收益，但也需要承担相应的市场风险。

要正确认识我国实践中合作社与公司的关系。目前国内不少合作社同时申请了合作社和公司两类营业执照，引发了一些非议与诟病。从三国的实践看，合作社在组织成员开展生产、为农户服务等方面具有便利条件，而在产后加工和市场竞争中，公司架构更具优势。合作社与公司紧密结合有利于充分发挥两者各自的优势，对于提升农业竞争力具有重要意义。这里的关键是如何处理好合作社与公司的利益关系，重点是要保障合作社对公司拥有所有权和控制权。因此，一方面应鼓励支持合作社根据发展需要，注册成立公司或者入股公司，按现代企业治理机制对接市场，增强市场竞争力；另一方面要引导合作社与公司建立合理的组织架构和利益联结机制。

六、发达的组织和服务体系是合作社发展的重要条件

三国政府部门对合作社干预较少，但自下而上形成的行业组织和大量的专业化服务组织为合作社提供了强有力的指导和服务。在法国，有三个国家层面的合作社行业组织，包括法国农业合作社高等委员会（HCCA）、法国农业合作社监管协会、法国农业合作社联盟，三大行业组织分支机构遍布法国13个大区和省市镇，形成了完整的组织体系。高等委员会、监管协会和联盟分别负责合作社的登记注册、财务审计和业务指导服务。在法国，合作社每年缴纳的各种行业组织的费用占到营业额的4%左右。在芬兰，基层合作社组成了地区性合作社联合会，区域性联合会和行业协会，并共同组建了全国层面的农业生产者和林业联盟。在丹麦，合作社大多都是某个行业协会、咨询服务组织或更高一级联合会的成员。除行业性组织外，还有一些专业化组织为合作社提供指导和服务。丹麦农业与食品委员会是一个为合作社和家庭农场提供业务咨询和指导服务的非赢利性机构，有7个区域性咨询服务组织、30个地区级服务中心。这些联合会或者联盟，一方面为合作社提供技术、财务、市场等方面的指导和服务，促进合作社做大做强；另一方面也强化了合作社自律行为，同时还承担政府委托的监管职能，推动合作社坚守为成员服务的宗旨和原则，实现了合作社规范发展。

与三国相比，我国服务农民合作社发展的行业组织数量少、规模小、服务能力弱，服务组织体系比较薄弱。农民合作社亟需的行业自律、经营管理、发展规划等服务内容，缺乏专业中介组织来承接。借鉴三国合作社发展经验，一要引导农民合作社自下而上组建合作社联合会和行业协会，对合作社进行业务指导和服务，同时强化行业组织和监督管理。二要建立健全基层农民合作社辅导员队伍。我国农民合作社有完整的法律和制度安排，由于农民群众知识水平不高，在组建合作社过程中，为其提供事前辅导和事中服务是必要的。在现有服务组织数量较少的情况下，可以县乡辅导员队伍建设为重点，每个乡镇配备辅导员，为合作社提供业务指导和服务。三要支持专业化服务组织发展，为合作社提供经营管理、品牌建设、市场营销、政策信息、金融法律等服务，增强合作社发展能力。

七、适时调整政策导向是促进合作社持续健康发展的重要保障

三国合作社大都起源于20世纪之初甚至更早，经历了100多年的发展历程。三国对合作社的支持政策大体经历了一个从无到有、从多到少的过程。据丹麦农业与食品委员会介绍，在20世纪初，丹麦合作社和公司差不多同时在法律上获得法人地位，两者是平等的市场主体，对合作社最初并没有多少支持政策。随着政府部门对合作社重视程度的增加，三国政府部门逐步在税收、信贷、保险等方面创设了优惠政策。比如法国，曾经出台了针对合作社的直接补助、贷款期限和利率优惠、税收减免等政策。随着合作社不断发展壮大，三国政府适时调整政策支持方式，逐步由个性化支持向普惠性政策转变，同时更加注重合作社治理机制的规范化。如法国，目前针对合作社的支持政策主要是免交企业税（税率为企业经营收入的33%）。在芬兰和丹麦，对合作社和公司也是一视同仁，同等对待。为了增强合作社竞争力，允许合作社设立子公司开展公司化运营。同时加强对公司民主管理和透明化监管，确保合作社为成员服务的宗旨。从三国对合作社的支持政策看，有三个特点：一是始终坚持合作社法人地位的独立性，赋予了合作社独立的市场主体地位；二是随着发展环境和合作社需求的变化，相关政策不断进行调整和修改，确保针对性、精准性和有效性。三是注重政策的普惠性，解决合作社面临的共性问题，体现政策的公平。

三国合作社的发展经验表明，要根据合作社发展的阶段适时调整合作社政策导向。我国农民合作社还是新生事物，处在发展的初级阶段，现阶段还要以扶持发展为主，通过政策支持，增强农民群众的互助意识与合作理念。采取示范创建的办法，通过总结推广成熟的运营模式和发展经验，引导广大合作社比着学、照着干，逐步提升合作社规范发展水平。

团组成员在丹麦阿拉奶牛合作社创新中心了解合作社组织运营及合作模式情况

八、健全的法律法规是促进合作社发展的重要保障

三国政府高度重视合作社法律法规的制定和实施。法国1894年通过立法确立了农业互助信贷合作社的合法地位，至今关于合作社的法律法规已历经10多次大的调整和完善。其中，1972年制定的农业合作章程法，是目前规范法国农业合作社的主要依据。芬兰于1901年制定了第一部合作社法，赋予了合作社法人主体地位（与赋予有限责任公司法人地位同年）；后又分别于1954年、2001年、2014年进行了修订，逐步构建了合作社的法律体系。丹麦虽然没有专门的合作社法，但通过相关商法对合作社的商业化运营作出了全面的规范。实践中，丹麦合作社主要靠自己的章程来规范管理运营。团组成员实地调研的丹麦阿拉集团和皇冠集团，就通过制定全面详细的章程，构建起高效的内部管理体制，促进了合作社的发展壮大。

2007年7月，我国《农民专业合作社法》正式实施，之后逐步建立了相应的配套法规和制度，初步构建了合作社法律法规体系。2018年7月，新修订的《农民专业合作社法》正式施行。为发挥法律法规的规范约束和引导扶持作用，要围绕《农民专业合作社法》修订的重点内容，结合农民合作社发展面临的实际情况和现实需要，抓紧修订登记条例、财务和会计制度，建立健全农民合作社法律法规体系，为农民合作社规范发展提供有力的法制保障。