促进乡村产业振兴需要思考的几个问题——解读《关于促进乡村产业振兴的指导意见》

文/李国祥 中国社会科学院农村发展研究所

十九大提出实施乡村振兴战略，其中产业兴旺是乡村振兴战略的重点和首要任务。习近平总书记在2018年两会期间参加山东代表团审议时提出，推动乡村“五个”全面振兴，其中推动乡村产业振兴是首要目标任务。为贯彻落实十九大精神和习近平总书记重要指示，前不久，国务院印发了《关于促进乡村产业振兴的指导意见》（以下简称《意见》），明确了促进乡村产业振兴的总体要求，提出了要突出优势特色培育壮大乡村产业、科学合理布局全面优化乡村产业空间结构、促进产业融合发展增强乡村产业聚合力、推进质量兴农绿色兴农增强乡村产业持续增长力、推动创新创业升级增强乡村产业发展新动能、完善政策措施优化乡村产业发展环境、强化组织保障确保乡村产业振兴落地见效等方面的意见，对全国各地把实施乡村振兴战略作为总抓手开展农村工作，以及结合实际推动乡村产业振兴具有极其重要的指导意义。

为什么要促进乡村产业振兴

学习贯彻落实《意见》，不仅要从战略上充分认识乡村产业振兴的重大意义，弄清乡村产业振兴在乡村振兴战略中的地位和作用，与城镇化和脱贫攻坚的辩证统一关系，而且要结合当地实际把乡村产业振兴到底要解决什么重大问题想清楚，有的放矢地促进乡村产业振兴，推动乡村振兴。

根据我们的调研，不同地方在推动乡村产业振兴的实践中，其目标存在着差异。有的地方把促进乡村产业振兴的首要目标放在农民增收上，把是否持续拓宽农民增收渠道和带来农民收入较快持续增长及产业扶贫作用进一步凸现作为促进乡村产业振兴的着力点和目标任务。有的地方把增加集体经济收入作为促进乡村产业振兴的着力点。

乡村产业振兴的理想目标无疑是既能富裕农民，又能实现集体增收。不过，《意见》并没有把实现集体增收作为促进乡村产业振兴的最主要目标。《意见》强调了富裕农民的目标，强调了联农带农的原则，强调了要把农业产业链的增值收益、就业岗位尽量留给农民。

我们在一些乡村产业发展活跃的地方调研了解到，这些地方对发展乡村产业有积极性，普遍有村里能人发挥作用，对增强集体经济实力期待较高。乡村产业振兴与发展，势必要使用集体资源资产，势必要得到广大农民配合与支持。怎样才能得到广大农民配合与支持？关键是乡村产业振兴与发展能够让集体获得收入。有了集体收入才可以给农民提供公共服务，增加农民福利。不一定所有农民都参与到乡村产业经营中或者在乡村产业中就业，特别是青壮年劳动力外出务工越来越多，而留守老人成为乡村人口主体的时候，乡村产业振兴让全体村民特别是留守老人分享成果显得十分重要。

《意见》强调让农民分享产业链增值收益和获得就业机会，应该不是否定乡村产业振兴要有助于增加集体收入这一目标。当然，增加集体收入，与集体直接经营乡村产业获得利润有很大区别。考虑到各地在促进乡村产业振兴中，特别是没有太多产业基础的乡村产业振兴中，主要是吸引社会资本投资，吸引返乡回乡农民工，培育新型农业经营主体，发展乡村产业，在这种情况下强调农民分享产业链增值收益和获得就业机会，应该更具有广泛的现实意义。

乡村产业振兴一定要立足当地资源吗

应该怎样选择乡村产业来促进振兴？如果一个地方乡村产业已经形成并有了基础，那么关键就是怎样转型升级和怎样把产业做强做大。如果一个地方历来就是比较传统的种植业或者养殖业，那么怎样来振兴乡村产业呢？多年来，受自然风险和市场风险及种养业盈利率不高等不利因素影响，很多农民已经从养殖业退出，还有一些地方为了当地环境，对养殖业设置较高门槛或者禁止农民小规模散养，越来越多的地方的养殖业已经不再可能成为乡村产业振兴的选项了。

对于乡村来说，立足种植业，延长产业链，发展加工流通业应该更具有普遍意义。现实生活中，很多乡村种植业的生产组织形式主要是农民家庭经营，产业链短，产销脱节，要么生产能力提升困难，要么农产品生产出来后时常遭遇销售难题，更不用说在农产品价格中拥有话语权了。这种情况下促进乡村产业振兴谈何容易？

《意见》明确了只有种植业的乡村产业振兴主要方向，指出规模化、标准化、品牌化和绿色化是方向，延伸拓展产业链，提升农产品加工流通业。显然，这些以种植业为基础的乡村产业振兴方向，对于一般小农户太困难了。一般小农户参与乡村产业振兴，除分享增值收益外，更多的是要靠乡村产业振兴的主导力量带动，实现小农户与现代农业（种植业）有效衔接。这就要求新型农业经营主体积极振兴乡村产业外，还需要把一般小农户纳入到现代农业产业体系、生产体系和经营体系中。

随着我国现代化的不断推进，我国农林牧渔业区域化布局已经越来越明显。除种植业在广大农村普遍可以发展外，还有其他一些地方是林业、畜牧业和渔业的集中产区。从发展实践来看，不像种植业小规模农户在长时间内不会退出，畜牧业等规模化程度明显比较高，新型经营主体具有很大的发展空间和成长机会。林业、畜牧业和渔业除自身可以不断发展壮大外，还可以与种植业融合起来发展。《意见》列举了种植业与林牧渔融合发展的一些业态，如稻渔共生、林下种养。

乡村产业振兴除在现有基础和依赖当地自然资源禀赋上按照延长产业链、提升价值链、打造供应链并融合发展一二三产业外，是否还有别的选择呢？根据我们的调研，在实践中有一个比较大的困惑，就是乡村产业振兴是否一定要依赖当地资源？是否一定要立足当地第一产业？

我们知道，城市除一部分依赖自然资源禀赋发展经济外，如冶炼业，更多的是“无中生有”，依赖外部资源，依靠提供服务，特别是现代城市经济绝大多数是第三产业。乡村产业能否不依赖既有的第一产业而“另起炉灶”呢？

《意见》明确促进乡村产业振兴要以农业农村资源为依托。显然，我们理解农业农村资源当然不能仅仅局限于自然资源，而应是非常广泛的多样化资源，既包括种养业发展的水土林草等自然资源禀赋，也包括乡村文化等物质资源，还包括绿水青山和田园风光等良好生态资源。

《意见》提出乡村可以发挥当地文化和生态资源优势，发展休闲观光、乡村民宿、森林人家和康养业，推进农业与文化、旅游、教育、康养等产业融合。这些都可以称之为新产业新业态，很适合在乡村发展，关键是要找到适当的组织形式和投资方式，避免新产业新业态发展一味地排斥农民，又要避免新产业新业态发展受困于传统僵化的农村集体产权制度约束而无法在组织创新和制度创新方面有所突破。深化农村集体产权改革，激活乡村全要素资源，优化组合全要素资源，新产业新业态发展才能在乡村产业振兴中“大放异彩”。

某个地方选择具体乡村产业，既要看当地物质资源、文化资源和生态资源，又要看产业形态新变化，还要看当今科技发展。在现代化经济体系中，除仅仅适合城市经济发展的产业，如高度依赖人口规模和密度的服务业，不宜选择在乡村发展外，促进乡村产业振兴，要有开放视野和未来视野。当今世界，信息科技发展不仅对经济社会发展带来了广泛深远影响，而且也大大拓展了乡村产业振兴边界，使过去在乡村不可能发展的一些产业在当代和未来成为可能。《意见》提出了要发展乡村信息产业，并列举了具体的“互联网+”现代农业、农村电商。根据国外和我国一些发达地方的经验，在知识经济时代，乡村发展创意产业和设计产业等也都是非常适宜的。

谁来促进乡村产业振兴

谁来振兴乡村产业？是政府，还是市场？靠财政支持，还是靠社会资本，或者靠农民自己？《意见》明确乡村产业振兴要更好发挥政府作用，以农民为主体，靠企业带动和社会参与。可见，推动乡村产业振兴，促进产业兴旺，不仅仅是农民的事，也不仅仅是政府的事，需要多类主体共同作用来推进乡村产业振兴。

促进乡村产业振兴，中央政府和地方政府发挥的作用是各有侧重。中央政府主要做顶层设计，如出台《意见》、设计制度、制定政策、推进改革，同时中央财政也会给予支持，并重在发挥对地方政府、金融机构和社会资金等的引导作用。国务院各部门在促进乡村产业振兴担负的职责在《意见》中都有具体的规定。推动乡村产业振兴的主体责任应是地方政府，包括产业选择、空间布局、产业培育、平台建设、组织协调，只有地方政府勇于担当，尽职尽责，国务院出台的乡村产业振兴政策措施才能落地，才能见成效。

促进乡村产业振兴最迫切的是要解决资金瓶颈制约。除了财政给乡村产业相关主体提供资金外，必须要更多地发挥金融部门的作用。《意见》提出要创新乡村金融服务，重在发挥具有显著政策性特征的农业信贷担保体系作用，通过担保与农村承包地经营权等抵押相结合，构建有效的激励约束机制，增加“三农”和乡村小微企业贷款规模，满足乡村产业振兴急需的资金需求。

振兴乡村产业，最终要靠市场主体。多年来，在城镇化和工业化进程中大量人才流向非农。现有乡村组织在振兴乡村产业方面存在着多方面的不足，很难完全胜任乡村产业振兴重任。解决这一难题，《意见》提出了要有序引导工商资本下乡。为什么要引导工商资本下乡？这主要是工商资本下乡对乡村产业振兴具有多重效应，一方面给乡村产业振兴带来资本，另一方面给乡村产业振兴输送企业家。市场经济条件下，无论是城市，还是乡村的产业发展最稀缺的是企业家。有了企业家，乡村产业振兴面临的所有难题和瓶颈约束都可以迎刃而解。对于工商资本下乡，社会上存在一定的争议。有的担心工商资本下乡会与农民争利，侵害农民利益。《意见》提出了工商资本下乡，不得破坏土地用途管制，违规占用耕地从事非农产业；不能侵害农民财产权益，要尽可能让农民广泛参与，让农民多收益。

振兴乡村产业，还要充分认识农民主体作用，处理好农民主体与其他主体之间的关系。乡村产业振兴必须要让农民成为最终的受益者，同时也要千方百计让农民成为乡村经济建设者和产业发展促进者。现实生活中，农民要真正参与乡村产业振兴，难度并不小。各部门各级要提高认识，千万不要让所有农民对促进乡村产业振兴失去信心；要在培育上下功夫，在人力资本投资上下功夫，培育一批农民合作社和家庭农场的创办者，农村创新创业的企业家。