突发事件机理分析与现代应急管理全生命周期建设

陈安 周丹 师钰

【提  要】灾难具有摧毁和破坏人类生存环境的巨大能量。灾难能量萌生并聚集，与环境产生交互作用，便会孕育致灾因子，产生灾害风险，最终导致突发事件的发生，从而给人类生命和财产带来威胁。由于灾难的不可抗力和难以预测，管理活动往往具有滞后性，未能在事件发生之前对其加以阻隔和规避，是危害损失的根源所在，也是应急管理面临的最大挑战。因此，应该从灾难能量的大小、方向和传递规律着眼，探寻突发事件的发生机理。在此基础上，才能有针对性地开展风险评估及防控、灾害预测及预警、应急处置及救援的全生命周期应急管理，更进一步地健全中国现代应急管理体制机制，并合理规划中国应急管理政策发展方向。

【关键词】突发事件;复合风险;机理分析;致灾因子;现代应急管理

一、从“灾难奇点”到“全生命周期”的突发事件发生机理

物理上把一个存在又不存在的点称为“奇点”。在世界生成之初，它应该具有形成宇宙中所有物质的势能，所以它在此时是无形的。而在某一点上，宇宙奇点的势能平衡被打破，能量便开始不断地转换为物质，形成了物质与能量的共生体，即为宇宙。同样地，灾难的发生机理，也是由存在又不存在的“灾难奇点”开篇，继而在灾难能量的传递过程中，形成突发事件的全生命周期。

（一）灾难奇点的触发因素及合理归因

引发奇点势能平衡被破坏的物质能量和时空变换，不可测也未可知。霍金·彭罗斯（Hawking Penrose）奇点定理所用的是排除法，即通过证明测地完备性与奇点定理的四个前提不相容，来排除测地完备性，从而确立奇点的存在（卢昌海，2008）。灾难的发生自然也是一个从无到有的过程，灾难奇点的存在与否，以及对灾难引起的突发事件的防控与处置，都需要对其发生机理加以深入探究。

灾难奇点遇到一系列触发因素，触发因素带来的能量打破奇点的平衡势能，从而引发风险因子的出现。和宇宙奇点一样，打破平衡的某一点往往难以琢磨。应急管理的过程，也只是凭借对世界的有限认知加以倒推来进行合理归因。一般是对以往突发事件的发生过程加以归因，这往往使得防控与处置具有滞后性，尤其是对于新型灾害和非常规突发事件来说更是如此。

归因理论由海德（Fritz Heider）在其著作《人际关系心理学》中提出。该理论主要论述的是人们如何找出事件的原因。在他之后，伯纳德·韦纳（B.Weiner）从个体的归因过程出发，探求个体对成败结果的归因与成就行为的关系。他认为每个人都力求解释自己的行为，分析其行为结果的原因;人们对成功和失败的解释会对以后的行为产生重大影响。

为了有效地控制和适应环境，对发生于周围环境中的各种社会行为，人们会有意识或无意识地做出一定的解释。在认知过程中，根据事态特征推出未知的特点，以寻求各种特点之间的因果关系。寻求突发事件发生的触发因素，是灾难环境、管理能力、认知水平等一系列认知活动的作用结果。

触发因素的合理归因，是开展突发事件防控和处置的前提和关键。归因得到的触发灾难的因素，决定了后期突发事件防控和处置的措施抉择。对灾难奇点认知不足或管理经验不足，往往导致归因不完全而遗漏可能的因素。若将突发事件归结于人因，后期灾害的防控则侧重人员操作、现场指挥、决策理性、组织结构等;若将触发因素归结于自然，灾害处置则偏向设备要求、环境监控、机制设计等。

（二）灾难能量的聚集释放和风险因子

首先，灾难能量不断地聚集及部分释放，产生风险因子。其次，灾难能量向高能引力处汇聚，具有高能引力的触发因素即为引起事件发生的核心因素。例如，引发泥石流风险的核心因素被识别为强降雨。那么，此时的降水即为灾难能量的高引力因素。持续的降水即为灾难能量的汇聚，降水作用于土質稀松的山坡，即是能量的释放过程。这时灾难未发生但风险因子已经出现。若在此前加固山体土层，增加植被或迁移居民，风险因子便不会接续萌生扩大。而之后的风险处置措施还有针对强降水的准确预测和及时预警，都可视为消除风险因子的可行之策。

灾难能量所施加作用的客体，会成为孕育突发事件的风险因子。因此，针对风险因子的一系列减灾措施，是应急管理的重要一环。识别突发事件发生的核心因素，才能探寻因素组合的触发结果。管理学科中诸多有关决策方案选择、影响因素分析的科学方法，可以被用于此处。比如云模型决策技术、DEMATEL关键因素识别，以及更为常用的德尔菲法、层次分析法等，本质上都是依靠人的经验认知对信息进行综合处理后，进行风险因子的分析和识别。

（三）灾难能量的交互转换和先兆出现

灾难的发生机理中蕴含着充分且复杂的能量交互。同时，灾难能量与环境之间的交互转换过程存在路径择优。灾难能量往往选择最具破坏力，且最短的路径进行转移传递，从而使得灾难可以通过“借势发生”或通过“弱点入侵”而加剧能量。其中，借势发生是指灾害能量汇集环境中的可用势力，巩固增强自身破坏力。比如，地震引起火山爆发，岩浆会沿着地震裂缝处喷发，以此节约喷出路径距离，减少自身能量耗损。再比如，火种会汇集易燃物增加自身能量，借着风力扩大能量的危害范围。另一方面，弱点入侵是指能量会自行选择易于受损的客体施以影响。比如，传染病更易侵袭免疫力低下的幼儿、老人及患者;而舆情在对事件极其担忧的人群中更易传播。

物质能量转化过程中的互动影响，会使得易于暴露出来的物质现象发生，即出现先兆。比如，高温天气时，化工厂所使用的天然气，由于高温热反应而起火。起火作为事故先兆，如若紧急处置则可及时切断苯储蓄罐被引燃的可能，从而避免化工厂燃爆的发生。

（四）災难能量突破阈值及事件发生

事件发生阈值是灾难能量释放、传递、交互及转移的过程中，所引起应激组织反应导致损失危害发生的最低值。强烈的信号刺激达到某个阈值，才能产生效果，催生突发事件。危险递增至阈值，灾难能量在此时已不可逆，突发事件发生成为必然。应急管理在此阶段发挥至关重要的作用，针对应急响应、处置与救援开展一系列的管理活动。管理者作为对抗灾难能量的源动力，通过推动管理动能系统的运行，为经受灾难能量的客体服务，包括人员生命和物质财产以及环境资源等尽可能地不被过多破坏，最大限度地减少危害损失。

在灾难能量同应急管理无数次的互动中，管理者将自己的认知经验加以归纳梳理，从中抽象出的规则和原则等上升为机理方法;又将机理理论作为指导思想，回到灾难应对的流程之中。管理和灾难相辅相成，共同积累新的、更高质量的互动力，推动承灾体的完善，不断追求更好的生存状态。

综上所述，突发事件发生机理涵盖了这些环节：触发因素在特定环境中催生灾难奇点;灾难能量开始产生并不断聚集，能量释放于环境客体，使其成为风险因子;灾难能量同风险因子交互转化，致灾先兆逐渐显露;直到突破阈值导致灾害损失，突发事件发生。将突发事件的发生机理对应于应急管理的预测预警、应急响应、处置救援及恢复重建的全生命周期，可以构建现代应急管理逻辑体系（见图1）。

二、现代应急管理逻辑下的体制机制建设

世界上各种事物由于某种联接而发生联系，形成交互作用的机制。从灾难能量到突发事件发生再到应急管理活动，它们之间的内在机制外化出系统，生成“机制性的体系”。这种机制体系被纳入管理之列，为应急服务。就对“管理”的阐释而言，“计划、组织、领导、控制”这种架构无疑是个巨大的贡献。但此架构诸要素之间的独立性较强，各自都有无边界延伸的可能性，和百年前比，内容愈加繁多，但又缺乏相互间的有机勾连（张国有，2018）。因此，现代应急管理需要在强关联的逻辑框架下有效开展。

从管理运行的本性出发，细究其中的关联，从而可以更好地理解管理的功能及其机制。为了实现奇点预测、风险防控及先兆处置，从而规避事件发生，构建、遵循现代应急管理逻辑非常必要。因此，对应突发事件的发生机理，需要探讨应急管理全生命周期的体制机制建设，包括行政责任与社会责任系统、事件预防与灾难减除系统、事件响应与评估恢复系统及资源支持与技术保障系统。

（一）行政责任与社会责任系统

在突发事件的应急管理过程中，行政责任与社会责任明确了应急管理主体及其关系界定，是基础主体定义层。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准了国务院机构改革方案，中华人民共和国应急管理部成立。应急管理部作为践行中国总体国家安全观的首要职责部门，将承担起中国应急管理的实质性职能，这对提高应急管理能力，高效应对各类突发事件，构建中国特色现代应急管理体制意义重大。

应急管理部的设立旨在防范和化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定。因此，应急管理部整合了多项原属于其他部委的职能和分支机构。它将国家安监总局的安全生产监督职责、国务院办公厅的应急管理职责、公安部的消防管理职责、民政部的救灾职责、国土资源部的地质灾害防治职责、水利部的水旱灾害防治职责、农业部的草原防火职责、国家林业局的森林防火职责、中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责进行整合，并设立了16个司局掌控应急管理的各个领域和阶段（如图2所示）。

在应急管理部部门确定的情况下，各部门的职责和权限划分，应遵循统一的应急管理机制，机制在应急管理中是一个相对宏观的部分，它规定应急管理中体制运行需要遵循的规则和规律。在确定各部门的职权划分时，是基于应急管理的事前、事中、事后的原则划分部门，还是基于应急管理突发事件类型划分，都需充分结合现代应急管理的需求和发展。因此，需重视应急管理的一般性规律，在充分保留原有部门（司）的职责之下，合并具有一般性规律的部门职责，同时充分尊重差异，以确保各部门在协调联动过程中的效率最大化。在充分保留原有部门（司）的下设组织时，应充分尊重原部门设定，但是也需要各部门的下设办公室职权类似，具有一般规律性，以方便管理。

（二）事件预防与灾难减除系统

事件预防与灾难减除系统包括风险管理、应急预案、防灾减灾规划、宣教培训等。与传统应急管理存在概念杂乱不统一、缺乏总结与反思、个性及原则过多、共性与机理过少、重形式缺操作、多因袭少创新等特点相比，现代应急管理具有注重事件演化和对一般性规律的掌握、相关概念的统一和管理机制的可操作性等特点。事故萌芽期的风险防控、预案准备、防灾规划、宣教培训等多方面应急机制的建立，是科学有效防灾减灾能力得到落实的关键。

风险分析与防控机制。风险分析与防控是对事前的风险进行分析与评价，以达到有效预防突发事件发生的目的。主要包含风险识别（安全监管、脆弱性分析、隐患排查等）、风险分析及风险防控等内容。

应急预案建设机制。应急预案是突发事件应急管理系统的重要组成部分。由于在未来较长一段时间内，人类还无法完全抵御和消除重大自然灾害的潜在威胁和现实破坏，人们只能在力所能及的范围内立足于防灾、减灾开展工作。针对各种不同的紧急情况制定有效的应急预案，不仅可以指导应急行动按计划有序进行，帮助实现应急行动的快速、有序、高效，还可以指导应急人员的日常培训和演习，保证各种应急资源处于良好的备战状态。主要包括应急预案编制、应急预案的启动与终止、应急预案演练、应急预案更新与维护等内容。

防灾减灾规划机制。工程防御主要提供使可能遭遇突发事件的人员和设备免受攻击或减缓冲击程度的硬件基础。各种突发灾难由于其自身的机理，都存在特定的防御手段和方式。工程防御子系统除了可以提供防御工事等一般的保障外，很多非工事类的手段也可以被认为是工程防御的一部分，主要包含各类灾害规划编制与指导、工程防御项目的制定与实施以及应急避难场所设置等内容。

宣教培训机制。公众受传统的“政府包办一切”思想的影响，将自己视为应急管理的受众，处于被政府支配的地位，从而导致主动参与应急管理的意愿不强。目前，在“共治”理念的推动下，民众也應该积极转变传统的思维模式，将自身视为应急管理的主体。该项机制建设主要包含校园应急管理专业教育、社会应急管理知识科普以及应急从业人员培训等内容。

（三）事件响应与评估恢复系统

事件响应与评估恢复系统包括应急管理的信息收集与加工、预警与现场调度、灾难评估、灾难恢复重建等。在应急管理功能架构中，行政责任与社会责任规定了应急管理的主要责任主体。除此之外，在具体实施应急管理任务时，还需要有一个科学规范的体系来指导责任主体有效地应对突发事件，它是应急处置的核心单元，即“事件响应与评估恢复”。该部分机制建设主要包含应急管理的信息收集与加工、预警与现场调度、灾难评估、恢复重建等组成部分。因此，其各自所应起到的作用分别如下：

信息收集与加工机制是响应系统的神经末梢。主要收集突发事件的所有相关信息;对信息进行加工处理，提取有效信息，摒弃冗余信息;将有效信息传输给各个重要的需求单元，包括预警系统和决策者等。

预警与现场指挥机制是响应系统的前沿机关。主要包括监控关键信息与数据，对事件发生和发展状况进行预警;辅助决策者在应急现场处置时进行指挥调度和协调。

灾难评估机制为响应系统提供决策支持。主要包括灾前预测性评估;灾中可挽救性、可恢复性、可减缓性评估;灾后实测性评估。

灾难恢复重建机制是响应系统的后期处置机制。主要包括：受灾人员的安置与赔偿等;受灾财物的补给与再造等;受灾区域正常秩序的恢复、受灾人员的心理恢复等。

在不同的行业领域，都有类似的事件响应与评估恢复系统（见图3）。这些系统都应该事先配置好，并且在平时得到充分的实践和演练。这样，一旦出现突发事件就应该能够直接进入战时状态，并根据对具体情况的评估进行适当调整，以更好地进行应急管理。

（四）资源支持与技术保障系统

资源支持主要是指应急资源的布局、配置、调度和补偿等。主要包括资源支持和技术保障两大部分。平时的应急资源配置和布局直接影响到战时应对突发事件的时效性。能否在突发灾难降临时，迅速将存放在各个地点的各种应急资源运送到指定地点，在一定程度上决定了应急管理的成败（徐婷婷，2013）。按资源类别来分，资源支持应该包括人力、物质、财产、信息等方面的支持（图4）。应急人力资源即处置突发事件的人员主体储备，如消防人员、交警、医护人员、军人等。应急物质资源则是一个内容广泛的概念，它包括对突发事件的预防、救援、恢复等环节所需要的各种救援物资、应急设备和设施等，如消防设备和设施、医疗急救设备和药品、照明装备、应急电力设备、救生圈、救灾帐篷等（周振，2011）。应急财产资源主要包括应急管理过程中的财政、金融、保险和捐赠等。应急信息资源则主要是指反映突发事件发展态势的相关信息，以此来评估突发事件当前现状以及预测未来发展态势。

以上是从职能系统角度对应急管理机制进行划分，此外还可以根据不同类型灾害的不同特点，从事件类型角度将应急管理机制分为自然灾害应急管理机制、事故灾害应急管理机制、公共卫生事件应急管理机制和社会安全事件应急管理机制;或是按照事件发展过程不同的重点划分为减轻阶段的应急管理机制、就绪阶段的应急管理机制、响应阶段的应急管理机制和恢复阶段的应急管理机制;还可以根据突发事件所属行业的不同划分为交通运输应急管理机制、学校应急管理机制、医院应急管理机制、企业应急管理机制等。这些划分方法的出发点不同但结果存在交叉。

三、战略视角下的中国应急管理政策演变方向

我们应该根据突发事件的发生机理，依照现代应急管理逻辑和内容规范，从战略角度出发，思考中国应急管理的政策发展方向（黄明，2018）。应急管理部成立至今，应急管理机构改革持续推进，改革成效初步显现，实现了新时代应急管理工作的良好开局（屈辰，2019）。然而应急没有终点，各类重大风险仍然存在。近年来连续发生的重特大事故，特别是危险化学品事故比较集中，反映出安全生产形势依然严峻复杂。在深刻吸取事故教训的同时，应加快完善应急管理体制机制，提高基层应急能力，健全统筹协调体制，持续推进防灾减灾救灾体制机制改革。