检察公益诉讼调查核实权分析

天津市河西区人民检察院课题组

摘 要：检察公益诉讼实践中一个重大问题就是如何正确并充分地运用调查核实权。检察公益诉讼调查核实权存在法律依据不完善、缺乏程序规定及保障措施、证据收集标准不明等问题，应从实践中总结经验，确定调查核实的原则、启动程序、调查方式及证据要求，确立非法证据排除规则，提供一系列保障措施，确保检察机关切实运用调查核实权，推动公益诉讼持续健康发展。

关键词：检察公益诉讼 调查核实权 程序规定 保障措施

2017年检察公益诉讼制度正式确立，随后进入全面实施阶段。为了更好地履行公益保护的崇高使命，适应改革的要求，最高人民检察院成立第八检察厅专门负责公益诉讼工作，如何深入推进检察公益诉讼工作成为一项重大课题，而如何正确并充分运用调查核实权是其中重要一环。

公益诉讼案件案情复杂、专业性强，为了查清案件事实，夯实证据，检察机关有必要运用调查核实权。对调查核实权的具体规定主要体现在最高人民检察院监督规则、检察机关内部办案指南中，规定不完善且缺乏权威性和制度保障。本文旨在对检察公益诉讼调查核实权的法律依据、特征和实践中存在的问题作出分析的基础上，提出制度完善的对策。

一、检察公益诉讼调查核实权概述

司法活动以事实为根据，以法律为准绳，法律事实的认定需要证据依托，证据的来源离不开获取手段与方式，检察公益诉讼主体和性质决定了其证据来源有别于刑事公诉、民事和行政诉讼，唯有赋予检察机关调查核实权，方能实现立法目的。

（一）检察公益诉讼调查核实权的法律依据现状

2018年“两高”制定的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条正式确立检察公益诉讼调查核实权。而从国家法层面予以明确则体现在2019年1月施行的《人民检察院组织法》第20条第（4）项及第21条的规定，但均属于原则性规定。对调查方式、准备工作、调查的内容及保障等操作性规定则集中体现在2018年最高人民检察院民事行政检察厅印发的《检察机关民事公益诉讼案件办理指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办理指南（试行）》（以下简称《办案指南》）中，但只是检察机关内部适用的工作文件，不属于司法解释，效力层级较低。

可见，检察公益诉讼调查核实权虽有高位阶的法律依据，但比较概括原则，而具体规范却只是内部文件，缺乏权威性。

（二）检察公益诉讼调查核实权的特征

传统的民事行政诉讼监督和新兴的检察公益诉讼中的调查核实权存在差异。

1.两者目的不同。民事行政诉讼监督适用调查核实权是为了审查案件是否存在抗诉事由，或法院是否有违法行为，不在于查明案件真相或者侦查刑事犯罪。[1]而检察公益诉讼中的调查核实是为了查明公益性侵权的情况。

2.两者调查范围不同。诉讼监督中的调查核实围绕检察建议、抗诉事由和事实，包括诉讼法中应予再审的情形，违法调解、执行及其他违反诉讼法的行为。而公益诉讼调查公益性侵权责任的构成要件，比如民事公益诉讼调查侵权主体情况及主观过错、损害公益的行为、公益受损情况、违法行为与损害结果之间的因果关系;行政公益诉讼调查行政机关的职权范围、行政机关不作为或违法行使职权的情况、公益受损情况及行政机关违法行使职权与公益受损的因果关系。

3.两者运用时段不同。诉讼监督调查核实用于诉讼的事后监督。检察公益诉讼调查核实是检察机关通过诉前程序和诉讼程序来实现对公益性侵权的事中或事后监督。

二、实践中检察公益诉讼调查核实权存在的问题

（一）传统办案模式和制度规范不明确导致调查方式运用不均衡

检察机关调查核实的方式包括除限制人身自由和查封、扣押、冻结等强制性措施之外的措施，即调阅复制卷宗、询问、收集书证物证视听资料，咨询专业意见、委托鉴定评估审计、勘验等，但实践运用不均衡。

一些办案人员长期从事诉讼监督工作，面对检察公益诉讼这一新业务，尚不适应其证据广泛性、专业性等要求，容易陷入固有的办案模式，习惯选择保守、业已成熟的方式，比如查询、调取、复制证据材料和询问，而对勘验、鉴定、检测、损失评估、价值评估等方式较少使用，其中有欠缺操作程序、经费来源因素，还有检察机关单方委托的效力等问题，应完善和细化检察公益诉讼调查核实权的制度设置。

（二）证据效力和证据收集标准不明

检察机关在检察公益诉讼中具有双重身份，既承担提起诉讼的职责，又履行监督职责。目前主流观点认为公益诉讼中的举证责任分配明确，应遵循现有民事、行政诉讼关于举证责任的分配规则。[2]但检察机关调查取得的证据是否有优先效力？收集证据的程序是否有特殊之处，应遵循哪些证据规则，是否应严格规范证据的形式内容？证明标准是否必须达到最高标准“案件事实清楚、证据确实充分”？是否需要适用非法证据排除规则？假如检察机关已完成评估、鉴定，被告提出再次评估、鉴定，该如何处理？是否浪费资源？这些问题尚无定论。

（三）缺乏程序规定和保障措施

因缺乏程序规定、保障措施和责任追究机制[3]，调查核实权缺乏强制力和威慑力，常有相关人员和机构不配合。公益诉讼中利益博弈较尖锐，仅向行政机关调阅执法档案就需要检察机关与行政机关多方协调才能达成，同时检察机关难以通过检察建议有效破解行政机关不配合的难题，也难以要求有关单位和个人配合。[4]

当前已推行检察机关内部的法警队配合办案部门开展公益诉讼调查核实。这不仅优化资源配置，也有一定威慑作用，但这只是检察机关内部协调机制的发挥，并非法定职责[5]，并且法警对拒不配合的人员能否采取必要的限制措施暂无规定。

（四）辦案人员、经费和设备不足

办理公益诉讼案件以办案组为单位，应配备相适应的人员，但多数检察院尤其是基层院的办案人数有限，配备不合理，无法满足公益诉讼的发展需要。