“社会工作+”：精准扶贫网络的优化

刘馨 盛琼

摘 要：“精准扶贫”理念提出后，国家相继出台相关政策推动其具体落实。目前形成的扶贫网络主要可以概括为“政府单一主导式”扶贫网络，存在专业性欠缺、多元主体参与不足等问题。“社会工作+精准扶贫”模式下，社会工作通过为精准扶贫提供专业技术支持、促使各参与主体扶贫意识的改变，能够完善扶贫网络，优化扶贫效果，助力构建大扶贫格局。

关键词：社会工作+;精准扶贫;网络优化

中图分类号：C916   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）08-0069-04

贫困作为一个引起世界广泛关注的问题，各个国家都为消除贫困做出了一系列努力。总体来看，在世界范围内，扶贫模式主要有以下两种：一种是多数发展中国家所采取的，以政府为主导开展扶贫工作，主要通过行政手段消除贫困;另一种以欧美国家为代表的市场化扶贫道路，通过制定法律或非政府组织（NGO）减少贫困，政府并不直接参与[1]。我国政府也高度重视扶贫工作，从1978年开始通过体制改革推动农村扶贫工作，截至今天，我国脱贫攻坚事业已走过40多年的历程，取得的成就世界瞩目。40多年来的扶贫攻坚工作中，基于社会性质等原因，我国扶贫工作的推进同多数发展中国家一样，以政府力量为主导，“政府是唯一或支配性的主体”[2]。随着扶贫攻坚工作不断深入推进，面对剩下的贫困人口多位于深度贫困地区、贫困程度深、致贫原因复杂、脱贫难度大、返贫风险高等新问题，政府主導的扶贫工作进入瓶颈期，扶贫投入出现边际产出递减效应。这一背景下，我国是否可以采取欧美单纯的“市场化扶贫”模式继续推进扶贫工作呢？刘学敏等（2018）指出，由于贫困户认知和执行控制能力更弱，他们中的许多人把握不住市场机会，适应不了市场经济下激烈的竞争环境，同时，市场经济也“天然”地排斥着他们。可见，单纯依靠市场经济不能有效解决我国贫困问题。

针对扶贫中存在的制度设计缺陷、扶贫项目“粗放漫灌”、针对性不强等问题，2013年，习近平总书记首次提出了“精准扶贫”的要求，并随后对这一思想进行系统论述、逐步落实推进。与粗放式扶贫相比，精准扶贫主要指针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况，运用科学有效程序，对贫困对象实施精准识别、精准帮扶和精准管理的扶贫方式，是“我国扶贫治理体系变迁的必然结果”[3]。但是，其推行过程中也面临许多问题和挑战，实际执行效果并不令人十分满意，存在农户参与度不足、帮扶措施缺乏差异性、资金分配易引起上访、资金有限、政策死板和驻村扶贫工作队效果不明显等困境[4][5]。实践证明，在我国现阶段，要真正实现“精准”，不能单依靠政府力量，还涉及经济、政治、文化、社会、生态建设等社会各方面力量的参与、合作，应走“政府主导下的市场化扶贫道路”[6]。在政府居主导地位的同时，广泛吸纳社会力量参与扶贫工作。2014年11月国务院发布《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》中指出“创新完善人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的社会扶贫参与机制，形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局。”从《意见》中，可以明确看出，我国政府正试图通过构建系统、高效的扶贫网络，使社会各方面力量参与扶贫，破除目前扶贫工作的桎梏。

如何通过构筑激发、协调各方的资源、力量的精准扶贫网络，完善“政府主导下的市场化扶贫道路”，是一个复杂、系统的过程。从《济贫法》到友善访问员，社会工作从与贫困做斗争中逐渐发展起来，并逐渐形成“助人自助”“个别化”等与精准扶贫具有天然亲和性的价值理念、专业方法。“社会工作+”主要指社会工作与不同领域的融合、发展。引入“社会工作+”推动精准扶贫是我国贫困治理的新思路、新方式，通过“社会工作+”，能够借助社会工作专业优势，将各类扶贫力量有机协调起来，提高扶贫成效。本文将在剖析现有精准扶贫网络格局的基础上，从“社会工作+精准扶贫”角度，探讨社会工作对精准扶贫工作的优化、助力和完善。

一、现有精准扶贫网络剖析

立足我国扶贫开发工作中出现的新问题、新挑战，习近平总书记2013年提出了“精准扶贫”要求。2015年11月，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议中详细系统论述了精准扶贫的具体内容，包括精准扶贫要做到“六个精准”、实施“五个一批”、解决“四个问题”等重要思想。之后，政府先后出台多项具体政策，指导、推动精准扶贫工作实施。随着各类政策的出台，从中央到地方、从政府到企业再到各种社会力量，各类扶贫资源、各项扶贫措施被广泛动员起来参与到扶贫攻坚任务中来，一个主体多元、错综复杂的精准扶贫网络在制度层面上逐渐形成。借助扶贫网络，可以促进各项资源有效运转、不同主体共同发力，实现精准扶贫。就目前来看，我国精准扶贫网络大致可以概括为“政府单一主导式”的扶贫网络，如图1所示。

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我国目前的精准扶贫，主要是通过精准识别、精准帮扶、精准管理，实现精准脱贫。而在政府单一主导式扶贫网络中，不论是对贫困户的精准识别，还是确立各项扶贫措施、扶贫项目的管理运营以及进行扶贫效果的评估考核，都是政府占绝对，甚至唯一地位。虽然，企业、社会组织也有参与，但较为被动，作用较小，社会组织与政府乃至贫困户群体的联系极为微弱。整体来说，“人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为”的精准扶贫网络尚未打通，政府单一支配、自上而下行政式推进的扶贫模式并未得到根本性改变，仍制约着扶贫工作的纵深推进。究其原因，主要在于对精准扶贫的认识、理解不足。要激活精准扶贫网络，需要认识到以下几点。

第一，精准扶贫是一项专业化的扶贫工作。精准扶贫的关键在于“精准”二字，中央对精准扶贫工作提出了“六个精准”的要求，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。这意味着，只有在扶贫工作中的所有环节中做到“精准”，才能达到整体工作的精准。精准也就意味着对专业性的需要，非专业性的扶贫工作容易导致村民对扶贫工作内涵缺乏了解，一味争当贫困户，从而产生矛盾冲突甚至降低政府公信力。在过去“粗放式扶贫”中，主要采取大水漫灌方式，重点在于解决“基本面”上的扶贫帮困问题[6]。现在，面对这些扶贫开发中难啃的“硬骨头”，在制定帮扶措施时，更需要针对不同情况，“个性化”解决每个贫困村、贫困户的问题，做到“一村一案”“一户一案”。因此，构建精准扶贫网络，各主体首先要意识到精准扶贫对专业性的强烈呼吁。

第二，精准扶贫网络中，各参与方需要相互联系。目前来说，政府主导的扶贫模式，在短时间内不会发生根本性的改变，但政府主导，并不意味着其他参与者皆受政府的完全控制，两者处于完全失衡状态。在精准扶贫网络中，各参与主体在具体进行扶贫工作时地位是平等的，在此基础上，各方共同为精准扶贫贡献力量，而不是被动地在政府支配下参与扶贫沟通。唯有如此，才能激活精准扶贫网络，推动精准扶贫不断发展。

二、“社会工作+”推动下扶贫网络的优化

“社会工作+”主要是指社会工作在其传统实践领域发展的基础上，使其可能应用的领域不断得到拓展，可能服务的对象不断得以扩大，既促进相关领域事业的发展，也促进社会工作本身的更大进步，更促进社会工作服务覆盖更多的有需要的人群的一种举措[7]。社会工作作为专业助人活动，其专业技术、价值理念与精准扶贫具有天然耦合性。“社会工作+精准扶贫”即在政府责任所及的精准扶贫这一改善民生的服务中，通过纳入社会工作服务，达到“1+1>2”的实践效果，解决上述政府单一主导式扶贫网络中存在的专业性不高、社会多元主体参与不足等问题。“社会工作+精准扶贫”主要可以在以下方面对扶贫网络格局进行优化（如图2）。

（一）增强精准扶贫工作的专业性

1.助力精准识别专业化

贫困户精准识别是实施后续系列扶贫工作的基础。目前我国的扶贫标准仍是以农民人均可支配收入来判定的。理论上看，数字的计算操作起来比较客观、简便，但实际的识别工作中却存在许多限制。一般来说，农民收入主要为农业生产性收入、务工收入、经营性收入和一些其他收入如粮食补贴等，这些收入稳定性低，同时很难去量化为具体数字，同时农民对别人问及家庭收入非常忌讳，即便问及，报的数字也不准确。对基层工作人员来说，精准计算每户村民具体收入情况的工作量和工作难度都非常大。同时，存在村干部在低保、立档建卡时照顾亲属等不利于村民团结等现象，从而导致“精准识别不精准”等一系列问题。

吸纳专业社会工作进行精准识别工作。首先，社会工作者可以根据具体问题，设计问卷或者运用各种专业量表测量贫困程度，此外，能够通过深度个案访谈方法对其进行进一步分析、评估，可以有效避免仅以收入作为评价标准所带来的问题和误差。其次，正如“世界上没有两片完全相同的叶子”一样，即使同为贫困户，也存在千差万别。社会工作在初期就要做到对贫困户的分类识别，以便以后根据需求对贫困户进行精准帮扶。再次，社会工作作为“第三方”参与精准识别，与村民之间不存在利益等复杂关系，能够以较为公平公正的态度对待每一位村民，减少非贫困户的不满情绪。即便仍有村民存在不满情绪，社会工作者也可以予以及时、专业回应处理，促进村民之间的和谐。

2.推动帮扶措施精准化

第一，资源筹措。在精准扶贫过程中，涉及人力、物力、技术、信息、市场、服务等多方资源的投入。以我国具体国情来看，政府掌握着大量优势资源，政府调动各方资源应该是最佳选择，但是在具体的贫困村、贫困县，当地县政府或乡政府在进行资源筹措时，严格的行政权力范围以及地域范围会限制其行动能力，资源筹措范围仅局限于当地。社会工作参与筹措资源可以避免行政上的制约，跨地域进行资源的多方筹措与链接，同时，依据贫困户的具体需求，保证资源的多元化。

第二，项目制定。由于不同贫困户在贫困表现、贫困根源、贫困特点和减贫需求等方面存在区别，精准帮扶应该针对贫困户的具体情况提供针对性的帮扶措施[5]。精准帮扶措施的制定依赖于精准识别过程中对贫困户致贫原因等信息的準确掌握，在实际工作中，很多地区并没有掌握确切信息。此外，由于行政压力的影响，在实际帮扶工作中，帮扶措施常常是一哄而上，很少考虑甚至不考虑根据贫困户实际情况制定“个别化”帮扶措施，常将帮扶措施简化成提供一些贷款或者发放一些资金、简单粉刷或改造一下住房、发放一些农机具，轰轰烈烈搞养殖业或种植业最后常演变为发放一些种猪、树苗等生产资料。不少地区出现教授技术没有人学、发放的猪仔等被贫困户卖掉等现象，其背后的实质即扶贫资源的供给与贫困户的需求与意愿并未达到最优匹配。针对此现象，社会工作可以“自下而上”了解贫困户的真实需求，运用专业知识进行项目策划，争取做到“一村一案”“一户一案”。

第三，能力提升。在我国扶贫工作中，贫困户更多地被作为弱势群体看待，被动接受救助。其实，在精准扶贫中，更强调的是通过一系列帮扶措施，提升贫困户的能力，也就是社会工作中的“助人自助”。社会工作在介入精准扶贫中，可以借助优势视角等专业方法、理念，通过评估贫困户的需求，自下而上引进更符合贫困户、贫困村实际的项目，让贫困户真正参与到项目中来，激发他们的积极性。此外，针对贫困户普遍存在的自我效能感低、强烈的自卑心理以及由此导致的“等靠要”等问题，社会工作者可以通过个案、小组等专业方法对其实施干预或者帮助，通过优势视角等让贫困户认识到自己的潜能，产生改变的动力，降低贫困户们的无权感与无力感，实现“增权”。

3.促进精准管理公正化

政府既是裁判员，又是运动员的扶贫方式，现已表明存在很多问题。引入专业社会工作作为第三方对精准扶贫成效进行评估，社会工作者作为不同于贫困户、政府的第三方，能够站在专业化、中立的视角看待问题，提供更加公正的评估结果。同时，社会工作具有专业评估手段、评估理念，在开展评估的过程中，社会工作可以通过评估服务对象的具体改变、服务计划的推进以及具体效果等方面，将评估贯穿于服务前、服务中、服务后各个阶段，对扶贫成效的了解更加全面、具体。社会工作者在进行评估的过程中，深入贫困地区可以直观了解贫困户的各种需要、扶贫过程中存在的问题，通过从社会工作角度对其进行解读、分析，能够为政府之后的政策制定提供不一样的声音、不一样的视角，起到政策倡导的作用，推动扶贫政策的不断完善。另外，社会工作者深入贫困地区，接触贫困对象试图了解各类贫困信息这一行为本身，就会对当地扶贫工作人员产生压力，促使他们更加重视扶贫工作，做到“真扶贫”。

（二）促使扶贫主体扶贫意识的改变，实现良性沟通

1.政府：重视社会组织作用，主动吸纳多元主体

正如萨拉蒙（LesterM. Salamon）所认为的，为了实现社会建设的目标，政府应当将一些公共服务的任务委托给社会组织完成，政府只需提供资金支持和负责掌握全局[8]。但是，我国目前的精准扶贫工作中，对于社会组织，各项政策、制度只强调“鼓励参与”，在评估、识别、实施项目等方面并没有硬性指标规定，也缺乏相应的问责机制，一定程度上影响了社会组织在精准扶贫中功能的发挥。因此，政府应该在正确认识社会组织的基础上，加大政策的支持力度，借助社会组织，改变扶贫工作面临的困境。

2.企业：提升其社会责任感，实现真扶贫

产业扶贫作为一项重要的扶贫措施，企业在其中发挥了很大作用。同时，也存在一些企业纯粹追逐政治利益或钻扶贫政策空子的现象，在贫困地区投入的项目违背市场规律或缺乏长远发展的动力。社会工作者针对这些问题，采取政策宣讲等形式，能让企业认识到扶贫攻坚对他们的深远意义，激发其社会责任感，使企业能够根据贫困地区具体情况，因地制宜，通过评估考察、落实切实可行的产业项目，促使贫困地区融入市场经济之中，从而获得长足发展。

3.社会组织：扩大参与，助力扶贫攻坚

多种多样的社会组织在精准扶贫中有灵活性和创新能力强等优势，可以通过与政府合作完成扶贫项目实施、贫困人口识别、扶贫效果评估等一系列工作，从而达到精准扶贫的目的。受“全能政府”观念的制约，在我国，社会组织的社会知晓度、认可度以及信任度较低，社会工作本身作为社会组织中的一部分，在参与脱贫攻坚工作中将会更加重视各类社会组织的力量，同时推动政府等各方对社会组织的了解及重视，为社会组织参与扶贫工作拓展渠道，使社会组织这一重要帮扶主体发挥应有作用，搞活精准扶贫网络。

4.贫困户：精神扶贫，提高参与意识

从“输血式”扶贫到“造血式”扶贫，精准扶贫更强调挖掘贫困地区、贫困户的内生动力，激发、培养和提高其自我发展的能力，实现“助人自助”。张学博分析指出，在目前劳动力市场全国统一、劳动力需求强烈（尤其是对体力劳动者的需求）和流动成本大大降低（高铁的快速发展）的前提下，一个健康的劳动力的收入却低于全国贫困线之下，其原因只有两个：一个是子女上学（主要是高中阶段），除此之外则很可能是因为好吃懒做[9]。对于这类贫困户，仅仅依靠给予扶贫资金，非但不会促进他们脱贫，反而加重他们等、靠、要的思想。与政府相比，社会工作者与贫困户处于相对平等的地位，社会工作者可以担任“使能者”的角色，通过个案、小组等方法，走入贫困户内心，增强他们对社会工作者的信任，使贫困户认识到精神贫困的危害，激发他们向上的动力，改变懒惰的生活方式和行为习惯，摆脱安于贫困的想法。

三、“社会工作+精准扶贫”作用下的扶贫网络

对一个国家来说，贫困人口比例过高，容易衍生出一系列社会问题，不利于社会的和谐稳定，也会制约整个国家的综合国力。基于此，我国的精准扶贫将是一场硬仗。将社会工作与精准扶贫有效结合，打通精准扶贫网络，可以推动我国的扶贫攻坚工作的纵深发展。在吸纳社会工作参与并真正发挥作用下，我国的精准扶贫网络格局具体如图3所示。

从图中可以看出来，社会组织及企业可以直接实现与贫困地区、贫困户的强联系，在社会工作的参与、作用下，政府逐渐从“全能型政府”转为“服务型政府”，在精准扶贫中，做到“有所为有所不为”，重视其他扶贫主体优势，通过对企业、社会组织推动激励政策等手段，使他们有机会、有空间各尽其能发挥扶贫攻坚作用。在政府的重视下，社会组织能够发挥自己多樣性、灵活性等特征，为扶贫攻坚注入新活力，灵活协助政府处理各项扶贫工作。唤醒企业的社会责任意识，认识到精准扶贫工作的长远意义，使企业能够真正投入到扶贫攻坚工作中，在项目选择、投资过程中，充分考虑市场、贫困地区、贫困户等各类因素，使其投入的产业项目能够在贫困地区生根发芽，推动地区产业发展。同时，针对贫困户，通过改变他们对贫困的态度与认识，增强贫困户的“主人翁”意识，提升自我发展的能力，使他们也作为一个能动的主体参与到扶贫工作中，与其他主体一起为自己、为地区的发展出谋划策，协同前进，而不是被动接受救助，最终实现可持续性的发展。

在“社会工作+精准扶贫”作用下，通过促进各扶贫主体的理念改变以及扶贫技术的专业化，我国精准扶贫网络逐渐被打通，实现良性循环互动，利于推动构建社会大扶贫格局，打赢我国扶贫攻坚战。同时，农村扶贫攻坚是一个复杂的、系统的社会治理过程，社会工作+精准扶贫网络的运行，有利于促进社会治理机制的改革和完善，实现十九大报告中所勾勒的“有效的社会治理、良好的社会秩序”，使我国农村的社会发展更加健康和谐。

参考文献：

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[3]黄承伟，覃志敏.论精准扶贫与国家扶贫治理体系建构[J].中国延安干部学院学报，2015，8（1）：131-136.

[4]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（6）：78-81.

[5]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015（5）：167-163.

[6]谢俊贵.论精准扶贫中的社会工作精准化[J].贵州师范大学学报，2017（1）：45-52.

[7]谢俊贵.社会工作拓展视域的“社工+”论析[J].广东社会科学，2018（1）：192-199.

[8][美]莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织关系[M].北京：商务印书馆，2008：143-144.

[9]张学博.乡村治理视野下的精准扶贫[J].党政研究，2018（2）：121-128.