印尼的内阁联盟初探

付海梅

摘 要：印尼是实行多党制的总统共和制国家。由人民直选产生的总统，其所在政党很可能在议会中占少数议席，这时的总统即为少数派总统。印尼总统为了避免行政和立法僵局，从哈比比开始到现任总统佐科，一直推行内阁联盟，为印尼的民主转型奠定了一定的基础。

关键词：内阁联盟;利益妥协：精英合作

中图分类号：D0   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）08-0054-02

印尼是总统制国家，内阁是总统行使权力的机构。多党制与总统制的结合很容易出现僵局，为了避免此种情形出现，转型后的印尼总统们通过组织内阁联盟的形式，以期实现政局平稳，政策顺利通过。在1998年苏哈托辞职后，印尼的内阁联盟逐渐发展起来。从哈比比到佐科，历届总统都组织了超级内阁，内阁部长在各主要政党间分配。印尼的超级内阁制并不是一项正式的宪法制度，而是一种党派利益平衡、精英间妥协合作的惯例。

一、哈比比内阁

1998年苏哈托下台后，副总统哈比比接任。哈比比就任副总统之际曾表示，印尼是一个多元社会，人民的政治意识不断提升，政府要尊重社会不同意见和声音[1]。哈比比认为，民族发展的各个阶段是根据国家、区域和国际要求而变化的，印尼第一位总统领导了“独立进程”，第二位总统领导了“发展进程”，而致力于领导“自由与民主进程”是他的使命[2]。在日益强大的民主改革浪潮的推动下，哈比比开始着手恢复印尼民主政治。

1998年5月，哈比比的“发展改革内阁”正式亮相。该届过渡内阁由4名统筹部长和32名部门部长组成，来源构成情况是专业集团党12人，伊斯兰知识分子联合会3人，军队6人，专业人士和学者8人，建设团结党2人，民主斗争党1人，企业家1人，其他3人[3]。在苏哈托时期，建设团结党和印尼民主党虽合法存在，但只是专业集团的点缀，此次入阁突破了过去三十年的威权做法，是新内阁的一大突出特点。新内阁既照顾了原既得利益集团的利益，又吸纳了建设团结党、民主斗争党等派别领袖以及其他社会组织代表等新兴力量入阁，为转型时期的稳定奠定了一定基础。

随着新内阁的建立，哈比比于1998年宣布解除党禁，并积极推动新闻自由。为强化立法，哈比比任命了“七人小组”，提出各种宪法修正案，国会和人民协商会议的权力得到强化。哈比比上台是在国际、国内压力下被迫做出的妥协，是一个过渡性的人物。1999年10月，印尼人民协商会议以355票对322票否决了哈比比总统的述职报告，使哈比比无缘1999年大选。

二、瓦希德内阁

1999年印尼举行民主化以来首次议会选举和总统选举。梅加瓦蒂领导的民主斗争党（PDI-P）在议会选举中获得了34%选票，一跃成为国会（MPR）第一大党，瓦希德领导的民族觉醒党票数仅为13%。同年10月，印尼人民协商会议691名议员投票选举总统。经过各党派激烈的斗争，作为利益平衡的结果，温和中间派的瓦希德最终为各种力量所接受，出任印尼第四任总统。随后，瓦希德在总统府宣布成立由35名部长组成的“国家团结内阁”，表明新政府的首要任务即促进濒临分裂的各地区人民和解，建立一个统一富强的印尼。新内阁成员包括各部部长、国务部长、最高检察长以及武装部队司令。内阁部长中有很多新面孔，31人为首次入阁，仅4人从哈比比内阁中留任。瓦希德上台后，继续放松对社会的管控，改变过去仅依靠强力维护国家统一和政治稳定的做法，对独立运动多发地区倾向于采取对话、和解和怀柔政策。

但瓦希德的“团结内阁”是党派利益平衡的产物，军队、专业集团党、民主斗争党、民族觉醒党等诸多派别都在其中占有一席之地[4]。由于瓦希德多变的性格及为了扩充自己的势力而不断改组内阁，从而得罪了议会中的大部分政党，致使其执政基础遭到严重削弱，最后深陷贪污案丑闻而被弹劾下台。

三、梅加瓦蒂内阁

瓦希德被罢免后，副总统梅加瓦蒂继任总统。梅加瓦蒂上台时所面临的挑战基本与瓦希德相同——政局不稳，中央权威流失、地方分离主义加剧、经济停滯不前。2001年8月，梅加瓦蒂时期的“互助合作内阁”成立。从新政府成员的组成看，党派平衡色彩相对较弱，但基础广泛，有民族与政党和解意味。32名内阁部长中有14人为无党派人士或相关领域专家。梅加瓦蒂异于瓦希德的执政风格得到原反对人士的认同，内阁中有6人是从瓦希德政府辞职或被解职的部长，包括任政治、安全和社会事务统筹部长的苏西洛。梅加瓦蒂内阁由民族主义派、宗教派及军方支撑。梅加瓦蒂上台后，继续推进宪法的改革，并进一步缓和政党之间的纷争与矛盾，平息地方分裂运动、宗教和种族矛盾。在梅加瓦蒂执政的几年中，经济增速平均为3.8%，人民生活水平没有得到显著提高，加之腐败盛行，梅加瓦蒂没能赢得2004年总统选举。

苏哈托垮台后至2004年大选，印尼历经上述三届政府变动，政府更迭虽然伴随着规模不同的街头抗争和党派博弈，但权力转移基本上没有脱离法律程序和民主规则轨道，政治危机都是在民主和法律框架内解决的。

四、苏西洛的内阁联盟

如果说，哈比比、瓦希德、梅加瓦蒂的彩虹内阁是应对民主转型期的混乱局面，防止精英分裂的权宜之计的话，那么，其后任者苏西洛则是将联合内阁制度化，并视其为一种务实的必要之举。2004年10月20日印尼新总统苏西洛宣誓就职，并公布内阁名单，组建“团结内阁”。苏西洛虽然在总统直选中得到选民的认可，获得了多数选票，但是其领导的民主党（PD）在议会中势单力薄，只是议会中的第四党。为了执政的顺利进行，苏西洛增加了各政党在内阁中的代表，建立“团结内阁”，争取议会对新政府的支持。

苏西洛当选总统后，新政府与议会、政党之间关系微妙，各派政治力量重新洗牌。和前两任一样，苏西洛选择建立一个庞大的彩虹内阁，这个内阁不仅包括前军官、官僚和专业人士，还包括在议会中占多数席位政党的代表。他的第一届内阁（2004-2009）包括7个政党的成员，在议会550个席位中占据了402个席位（73%），而第二届内阁（2009-2014年）包括6个政党的成员，占560个席位中的421个（75%）。内阁成员多数是专业人士和退役将领，五位有军人背景的退役将领出任内政、政治、法律、海洋等领域的重要职务。苏西洛对待内阁联盟很谨慎，意识到新政府只有搞好与议会的关系才能顺利执政。2009年，苏西洛连任总统，内阁成员中除专业人士外，主要是苏西洛领导的印尼民主党（PD）及其结盟政党的主要人员。

蘇西洛在瓦希德内阁担任高级部长期间的经历，塑造了他对内阁联盟的理解。瓦希德不听苏西洛的劝告，对议会采取了好斗的姿态（最终试图解散议会），结果被罢免。苏西洛亲眼看着瓦希德的衰落，所以尽管瓦希德被解职后，弹劾总统的规则发生了重大变化，苏西洛还是坚定地认为总统需要在议会中维持一个庞大的多党联盟才能生存。2004年，印尼宪法进行了修改，人民协商会议若启动总统的弹劾议程，需至少四分之三议员出席，三分之二多数票通过。尽管有这些新规定，苏西洛仍然认为总统需要永久性地巩固广泛的议会联盟，以保护自己不受反对派弹劾的危险。

五、佐科内阁

佐科的迅速崛起给印尼带来了一场风暴，他在短短几年时间里从爪哇岛中部一个中等城市的市长升为总统，作为一个真正的局外人，佐科缺乏与新秩序的联系。竞选总统时，佐科承诺要革除以前组阁的弊端，废除旧式政党分肥，让民众参与提名内阁部长的提名，力争选贤举能。新政府的内阁部长中有20名是专业人士出身，14名由各政党推荐，所以又被称为“专业内阁”。

佐科虽然赢得了总统大选，但其所在的印尼民主斗争党（PDI-P）却在议会选举中惨败，其执政联盟在560名议员组成的议会中仅有207人，占比为36.7%。作为议会中的少数派总统，佐科政府与国会关系有待进一步理顺。佐科在赢得总统选举时，因为要感谢梅加瓦蒂和民主斗争党，任命了几位党内要人担任重要职务，甚至任命了一位梅加瓦蒂的心腹——有着骇人听闻的人权记录的前将军为国防部长。PDI-P的压力加上反对党派红白联盟控制了议会近三分之二的席位，注定了佐科执政生涯一开始便有些艰难。反对党利用新总统的弱点，几乎成功地废除了地区领导人的直接选举。随着时间的推移，佐科逐渐体会到执政联盟的重要性，因而其施政愈加重视理念与实际相结合，并更加关照联盟和平衡各政党的利益。佐科通过干预反对党的内部事务，佐科政府争取到了国家使命党、建设团结党和专业集团党的支持。在此过程中佐科开始注意执政联盟的利益分配。

佐科于2016年7月进行的第二次内阁改组，重新调动和任免包括财政部、投资统筹机构、海事统筹部、教育和文化等多个关键部门的人员。其中，印尼前三军总司令维兰托被任命为政治、经济与安全事务统筹部部长;卢胡特调任海事统筹部部长，以增加“全球海洋战略”的影响力;另外，佐科政府着手精简国家政府机构，消除机构重叠现象，提高政府行政效率。总体来说，佐科执政以来，印尼国内政治进程总体比较平稳，佐科执政联盟基础不断扩大，政党间的关系大为改善并趋于稳定。

从哈比比的“发展改革内阁”到佐科的“专业内阁”，我们可以看到印尼内阁的组成不仅是执政需要，更是党派利益妥协、精英合作的产物。佐科上台前后对内阁组成惯例、党派利益妥协看法与做法的不同，清晰地表明在当前印尼想摒弃精英妥协、政党分肥惯例是行不通的，会引起政治僵局和民主倒退。只有尊重精英和解、党派妥协的历史做法，才能保证民主化时期印尼政局的平稳发展。精英妥协下的内阁大联盟是印尼政党制度不健全、法治不彰的情况下，各政党不得不采取的措施，虽然有欠民主，但是却保证了印尼政府的有效运作，并在此基础上保证了印尼民主制度的平稳运行。

参考文献：

[1]A. W. Pratiknya ，Reform in Indonesia： vision and Achievements of President B. J. Habibie： The Habibie Center， 2000：105.

[2][印尼]哈比比.决定命运的时刻——印尼走向民主之路[M].李豫生，等，译.北京：世界知识出版社，2008：190.

[3]杨晓强.后苏哈托时期的印尼民主化改革研究[M].厦门：厦门大学出版社，2015：67.

[4]Gus Dur Forms a Compromise Cabinet， Jakarta Post， 27 October 1999.