基于平衡计分卡的政府绩效评估研究

李天勇

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

关于绩效的定义，比较具有代表性的有三类：一类是以结果为导向来衡量的绩效，也称“结果绩效”，例如，伯纳丁(Bernardin，1995)认为绩效是在一定时期内由具体的工作或活动所产生的结果。第二类是以行为来测量的绩效，也称“行为绩效”，例如，坎普贝尔(Campbell，1990) 和墨菲(Murphy，1997)认为 ，绩效是指那些与任务和组织目标相联系的员工行为。但在实践中，通常将结果和行为两者结合起来对绩效进行测定，例如，我国学者付亚和、许玉林( 2014) 在研究中提出绩效是组织为了实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，是结果和行为的共同体。第三类是以员工特质和能力为特征来测量的绩效，例如，伊莱恩·普莱克斯(Elaine D.Pulakos，2002)认为绩效是员工适应一系列发展和变化的能力Elaine D. Pulakos,Neal Schmitt,David W. Dorsey,Sharon Arad,Walter C. Borman &Jerry W. Hedge , “predicting adaptive performance: future test of a model of adaptability” , in Human performance，2002(15), pp.299-323.。

绩效研究从企业开始，后来逐渐拓展到公共领域，并且获得了快速发展和推广。对公共组织的绩效进行评估，西方国家在二战前就已开始。 20世纪70年代初达到高潮，特别是20世纪80年代以后，许多学者针对绩效管理的内涵提出了许多不同的观点[英]理查德·S·威廉姆斯：《业绩管理》，赵正斌、胡蓉译，东北财经大学出版社2003年版，第4-11页。。20世纪80年代中期以来, 西方国家普遍实施了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估中国行政管理学会课题组：《政府部门绩效评估研究报告》，《中国行政管理》2006年第5期。。戴维·奥斯本(David Osborne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler)认为，政府要克服官僚主义，满足顾客的需要而不是官僚政治的需要，就要把竞争机制引入服务活动中，通过市场力量变革政府的服务活动，同时引入私营部门的管理方式，将等级制变为参与和协作，突出顾客导向和市场导向等[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁译，上海译文出版社2013年版。。我国学者康志平认为，政府绩效评估和企业绩效评估可以相互借鉴，政府可以借鉴企业绩效评估的评估技术、价值导向、评估方法；政府绩效评估也可以引导企业更关注其社会责任康志平：《政府绩效评估与企业绩效评估比较及借鉴意义》，《汕头大学学报(人文社会科学版)》2006年第5期。。倪星和付景涛认为，对政府绩效进行评估是提升政府管理水平的重要手段，政府可以借鉴企业绩效评估中一些比较成功的技术和方法，以此来提高管理水平，降低管理成本倪星、付景涛：《企业绩效评估技术及其在政府组织中的运用》，《中山大学学报(社会科学版)》2004年第5期。。蔡立辉认为，政府绩效评估即根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定[注]蔡立辉：《政府绩效评估的理念与方法分析》，《中国人民大学学报》2002年第5期。。

一、平衡计分卡的主要思想

哈佛大学教授卡普兰(Robert S. Kaplan)与著名企业咨询大师诺顿(David P. Norton)，通过对12家在业绩评价方面处于领先地位的企业进行研究，提出了平衡计分卡理论，并于1992年在《哈佛商业评论》上发表了《平衡计分卡：驱动业绩的评价指标体系》一文，对该理论作了系统论述。平衡计分卡理论自提出以来，对企业的绩效管理和战略管理都产生了巨大的影响。

根据平衡计分卡的思想，企业要从战略目标出发，以财务与非财务、结果与驱动、长期与短期、内部与外部之间的平衡为基础，把企业目标从财务方面、顾客方面、内部过程方面以及学习与成长等四个方面进行分解，并将这四个方面再进一步分解成多个指标，这些目标和指标构成一个完整的具有逻辑关系的绩效评估系统。这四个方面并不是相互独立的，而是相互联系、相互促进的，它们共同致力于企业战略目标的实现。卡普兰和诺顿的平衡计分卡模型如图1所示。

图1 Kaplan & Norton的平衡计分卡模型

财务指标作为一个结果性的指标，对于评价组织绩效是不可或缺的，它是企业经营状况最直接的呈现，反映了企业战略和目标的实现程度，决定着股东利益和投资者的回报，是企业一段时间经营业绩的最简单有效的衡量标准。财务方面的评价指标包括营业收入、净利润率、资本报酬率、经济增加值，销售增长率等。

平衡记分卡要求企业将战略目标转化为与顾客相关的具体指标，更关注顾客和市场需求。企业应聚焦于核心顾客的需求，制定以顾客和市场为导向的绩效评价指标，提高顾客满意度和市场占有率。顾客方面的指标主要包括市场份额、客户留存率、客户获得率、客户满意度、客户盈利率等。从提高客户满意度出发，企业要考虑时间、质量、性能、服务和成本等。

财务和顾客方面的目标往往是企业价值的直接反映，而内部流程则是支撑这一价值实现的内在驱动力之一。在梳理完上述两方面的评价指标后，下一步的工作就是找出那些与财务和顾客目标密切相关的流程。要重新审视旧有的流程，确认组织的关键流程，并对关键流程进行完善，这个过程也叫流程再造。一般来说，主要包含三个方面的流程再造：创新、营运及售后服务。

除了内部过程方面，组织学习与成长是企业的第二个内生驱动力。企业的实际能力与完成战略所必需的能力之间往往有很多差距，为了弥补这个差距，企业必须投资于员工培训、组织学习，改善组织文化，提高组织效率等，也就是说组织和个体都必须保持持续的学习能力和成长能力。组织学习和成长主要来自三个方面：人、信息系统和组织程序，衡量指标包括员工满意度、员工保持率、员工培训费和技能增长等。

平衡计分卡打破了以财务指标为主的绩效评价方法，认为应该从财务与非财务、外部与内部、定性与定量、短期和长期等多个相互关联的方面对绩效进行综合评估。这一新的绩效评估模式不仅克服了传统绩效评估方法的片面性和滞后性，而且加强了对企业目标、战略和行为等全方位的管理。而且平衡记分卡特别重视评估方法背后的逻辑关系，指出财务和顾客是企业生存和发展的关键因素，而内部流程、学习与成长则是企业发展的内在动力。通过对财务方面和客户方面的客观评估能够反映出企业能力的差距，借此可以指导企业有针对性地改善内部过程和组织学习，而内部过程的完善和组织学习能力的提高，又能从根本上提高企业利润和市场占有率，达到企业财务方面和客户方面的要求。因此，平衡计分卡作为一种绩效管理工具，能够更全面、准确、有效地测量和改进企业绩效。

二、政府组织应用平衡计分卡模型的特殊性

平衡计分卡在企业绩效评估方面取得巨大成功后，迅速在公共部门推广应用，其中阿米蒂奇(Armitage)和 斯考莉(Scholey)将平衡计分卡应用到不同的领域，认为平衡计分卡对商业及学术方面等都有良好的适用性[注]ARMITAGE H, SCHOLEY C., “Hands-on Scorecarding”,in CMA Management, 2004(6), pp.34-38.。乌马桑卡(Umashankar)和杜塔(Dutta)指出，将平衡计分卡应用到非营利组织当中能够满足客户需求，完成社会服务，通过有效的管理达到组织绩效最优化[注]UMASHANKAR V, DUTTA K., “Balanced scorecards in managing higher education institutions: an Indian perspective”,in International Journal of Educational Management, 2007(1), pp. 54-67.。2003年尼文(Niven)出版了《面向政府和非赢利组织平衡计分卡实施步骤》一书，阐述了公共部门应用平衡计分卡的基本理论和实践(见图2)[注]PAUL R.NIVEN,Balanced Scorecard step by step.New York:John wily , 2002, pp.96-98.。公共部门平衡计分卡模型将顾客方面的维度从底层移到最上层，强调了公共部门的公共性和服务性。

图2 Niven的公共组织平衡计分卡模型

当然，公共组织和企业组织性质不同，组织目标也存在根本区别，因此公共组织在引入平衡计分卡时要充分考虑自身的特性。公共组织一般具有以下几个特征：公共组织不以获取利润为目的，具有非营利性；公共组织以管理社会公共事务、维护和实现社会公共利益为基本职责，具有服务性；公共组织通过行使公共权力来实现公共目的，具有政治性倾向，其行为具有强制性和权威性。[注]杨诗达：《关于我国公共组织绩效管理问题的思考——基于新公共服务理论的视角》，《辽宁工业大学学报(社会科学版)》第19卷第4期。

平衡计分卡以组织战略为核心，力求在组织的长期指标和短期指标、结果指标和行为指标、外部指标和内部指标等重要管理变量之间取得平衡。对于公共组织来说，不仅要考虑经济发展指标和环境发展指标，考虑社会福利的最大化和城乡医疗条件的改善，还要考虑组织本身的学习和成长能力，要平衡外部环境和内部诉求、经济发展和污染治理、短期目标和长期目标等多个相互矛盾、相互制约的社会发展变量，多种价值目标的平衡能够更好地反映政府组织的使命和核心价值观，因此平衡计分卡模型的设计理念非常适用于政府绩效评估的价值诉求。

政府作为一种公共组织，是为广大民众的利益服务的，政府的价值主要体现在其外部性上而不是组织自身的利益最大化，这与企业以“利润最大化”或“股东价值最大化”为核心截然不同。政府的战略性目标包括公平、效率、平等、公正、民主、秩序、安全等，这些都是为了促进政府组织的外部利益最大化。企业战略目标和政府组织的战略目标有根本性的区别，前者是为了自身利益最大化，而后者是为了社会利益最大化，由此也决定了企业和政府在很多方面存在根本性的差别。下面根据平衡计分卡的四个维度对这些差别分别进行阐述。

一是财务方面的区别。企业财力主要来源于外部投入和企业利润，企业可以自行决定资源的分配，财务管理的目标是企业利润最大化。而政府的财政资源主要来源于税收，财政资金主要用于保障各项公共事业的正常运转和可持续发展，如国防、教育、卫生、养老等。政府的财务目标是社会效益最大化，而不是单纯的财务指标最大化。二是顾客方面的区别。对企业来说，顾客是产品和服务的购买者，具有对产品和服务的选择权，顾客满意度直接影响企业的市场规模和经营利润。而政府的顾客是全体民众，政府的责任是保障民众的安全、平等、享有尽可能充分的社会保障等等。政府与民众之间并不是矛盾的关系，而是一个利益共同体。民众对政府具有很少的选择权，但是具有监督政府有效作为的权利，所以政府行为也要充分考虑民众的接受程度和接受范围。三是内部过程方面的区别。企业的过程设计更加重视效率，流程再造的目的非常明确，就是为了更好地满足客户需求和实现股东利益。而政府组织的过程设计则具有更多的价值趋向，除了基本的规范性要求，既要考虑公平、公正，又要考虑责任的分配和权利的监督；既要考虑效率，又要维护最大程度的平等。因此，政府内部过程的设计更加复杂，评价指标的选取难度也更大。四是学习与成长方面的区别。企业组织的学习和成长主要取决于员工的积极性、能力和凝聚力等特征，而政府组织的学习和成长除了个体的特征外，更加强调组织的规范性、纪律性和程序性。企业员工和政府工作人员在招聘、录用、选拔和辞退等很多方面截然不同。政府工作人员从招录到任用、选拔、调动等都要经过严格的组织程序和公示制度，流动性非常低；而企业在员工招聘、录用和辞退方面都具有很强的自主性和灵活性，员工流动性高。企业与政府在组织文化上的差距也很大，相比企业而言，政府的组织文化更加严谨、规范，更重视层级关系。

三、借鉴平衡计分卡重新设计政府组织的绩效评估模型

转变政府职能，深化简政放权，创新管理方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府，是党的十九大提出的重要目标。全面实施政府绩效管理是转变政府职能的关键，而创新政府绩效评估模式则是全面实施政府绩效管理的重要环节。

政府绩效管理的实施和完善是一个长期的过程，从最初的被动式和口号式阶段发展到现在，经历了一个漫长的探索、尝试、失败和创新的过程，绩效评估的内容和方式方法都遇到了极大的挑战。在这个过程中，由于主客观各种因素的制约，绩效评估实施的结果并不理想，缺乏可以大范围推广的成功案例。在绩效评估的内容上，各级政府的理解千差万别，有的只重视经济发展，公共管理意识淡漠，因此在考核时片面强调经济指标，却忽视了很多政府自身管理等方面的内容；也有的过度纠结于管理流程和一些表面文章，却在经济与环保等方面有所忽视；还有的只重视经济与环保等能引起社会关注的宏观发展方面，对于民生与社会治安等与人民群众利益息息相关的方面却用力不够。因此，无论从转变政府职能，改善政府管理方面，还是从提高人民生活水平，促进社会发展等方面，创新政府绩效评估模式，全面实施政府绩效管理，都是刻不容缓的。要不断创新政府绩效管理服务体系、指标体系以及公众参与体系，真正体现依靠人民创新政府绩效管理。[注]孙洪敏：《创新政府绩效管理的重点难点及其实现路径》，《政治发展研究》2018年第7期。

20世纪80 年代，伴随着新公共管理运动的兴起，公共组织中也开始采用绩效管理模式，至90年代，随着新公共服务理论兴起，我国的公共组织管理中也开始引入绩效管理手段[注]耿怡君：《浅析我国的政府绩效管理》，《改革与开放》2016年第10期。。平衡计分卡、360度考核等先进的管理理念和方法陆续被普遍采用和推广并取得了一定的成效和经验。但由于中西方文化存在很大差距，所以在吸收借鉴国外先进公共管理经验的进程中我们也总结了不少教训。

基于对我国绩效管理现状的分析，本文以平衡计分卡的思想为指导，对我国政府绩效评估模式进行重构。同时也充分考虑平衡计分卡在应用于政府组织绩效评估时的特殊性，对传统的平衡计分卡模型进行了一定修正。本文用民众替代顾客方面的维度，用经济发展与环境保护替代财务方面的维度，用工作流程替代内部过程，学习与成长则维持不变，修正后的平衡计分卡模型如图3所示。

图3 政府组织的平衡计分卡模型

政府的存在理由和目标是保障民众的利益，民众作为政府最大的顾客，决定着政府的存在和发展。所以，民众的满意度以及民众的社会福利普及程度是考核政府行为的最重要的指标。经济发展是社会进步的重要推动力，但经济发展与环境保护是一对矛盾体，政府不仅有责任促进经济增长，更要保护环境不受到破坏，因此，把经济发展和环境保护放到一起作为评价政府绩效的考核指标，更能促进经济以节能、环保的方式发展。政府组织以规范、严谨、程序化为特征，工作流程的评价指标尤其重要。政府的很多战略目标，比如公平、平等、效率、公正、秩序等，都需要规范性的内部过程来保障。建立一个廉洁、高效、为民谋福利的政府，需要一系列的规范化的组织流程作为支撑。政府的组织学习和成长，一方面来自于政府工作人员自身素质和能力的不断提高，另一方面也来自于外部监督环境更加规范和高效。因此这方面的评价指标既要考虑内部员工培训和组织文化的养成和规范，也要考虑外部监督环境的改善。

根据修正后的平衡计分卡模型，进一步将评价指标分解成若干更具体的细分指标，如图4所示。根据平衡计分卡思想，将民众、经济发展与环境保护、工作流程、学习与成长等四个维度作为政府绩效考核的四个一级指标，然后在一级指标下划分为多个二级指标，例如，民众这个一级指标下，可以根据当地的实际状况具体划分为：群众满意度、社会福利改善程度、公民是否享有平等的教育机会、医疗条件如何、水电煤气等公用事业条件是否普及等多个二级指标。在二级指标下再继续划分，直到最后将考核指标划分为多个可以量化的指标体系，从而构成一个完整全面、相互联系、科学有效的政府绩效评估指标体系，以便客观准确衡量政府工作的成效。

图4 政府组织的绩效评估指标体系