上海全域全要素乡村风貌建设面临的若干问题及应对策略

朱晓玲

1 引言

在“十九大”精神引领下，党中央、国务院对实施乡村振兴战略提出了新要求。建设美丽乡村、加强农村生态文明、改善农村人居环境已多次被写入党中央和国务院的重要文件。2019年中央一号文件提出坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，全面推进乡村振兴。中共上海市委书记李强在第七次规划土地工作会议上，再次强调了对上海乡村振兴的关注，提出“规划工作要牵引和推动城市形态的整体重塑、城乡面貌的深刻变化；脚下沾着土、鞋上沾着泥，才能催生更好的设计灵感和方案”的要求。

乡村，作为一个整体、有机的系统，通常包括自然生态、经济生产、居住生活三个部分。生态、生产、生活三者彼此依赖、互相融合。它们之间的相互依存与彼此对应才使得乡村具有了真实、质朴的品质[1]。在新时代新要求下，乡村振兴需要通过系统规划来实现，在乡村振兴和新型城镇化双轮驱动下，坚持统筹城乡空间格局，优化乡村农业农居生态生活空间，改善乡村人居环境，打造现代版的“富春山居图”。乡村规划概念已不仅仅是村庄布局的单一考量,更是拓展到全域全资源要素的规划，包含农用地、农村居民点、公共服务设施、市政交通基础设施、自然生态环境、经济发展、乡村治理等。乡村景观风貌是乡村的自然景观和人文景观及其所承载的乡村历史文化和社会生活内涵的总和[2]，是自然山水、聚落形态、建筑形式、人文传统共同呈现的空间样态，其品质能够最直观地反映乡村规划的成效。乡村景观风貌要素是乡村空间的重要构成内容，系统研究乡村景观风貌要素的特征、现状、布局等因子，对于研究乡村空间的优化与重构进而推动当地的乡村振兴具有重要意义。而乡村景观风貌在地域性、社会性、生态性、时代性等方面的平衡与协调是当下乡村规划工作亟待解决的重点问题。

从既往的研究成果情况来看，乡村风貌的理论研究主要集中在城乡规划学、地理学等领域[3]。前者侧重于研究乡村的空间布局、形态秩序和美学效应；后者更侧重于总结乡村地域空间的演化规律、结构模式、发展趋势等，主要在区域性的宏观尺度展开分析。总体而言，微观层面的乡村风貌塑造和乡村景观空间规划控制、引导方法等问题尚需进一步研究，本文拟从空间风貌品质管理的视角对上海市的乡村景观空间展开分析。

2 上海市乡村景观风貌规划管理的经验和问题

2.1 关于乡村景观风貌建设的有益探索

2009年上海市提出通过纵向补偿模式，调节公益林、基本农田、水源保护地等发展薄弱区域，使生态经济价值的外部性内部化。2013年，上海立项了第一批市级土地整治项目,围绕“田、水、路、林、村”开展综合整治，至2018年已实施11个市级整治项目，完工8个，整治规模7800多公顷，总投资额逾28亿元。

除此之外，自2018年3月开始有计划、有步骤地提炼乡村建筑、乡村文化的要素和符号。上海市规土局结合土地整治项目和美丽乡村建设，开展了“精品村”村庄设计试点，建立乡村规划师制度，加强对村庄发展的分类引导：（1）锁定风貌“保护村”，在现有基础上固化用地格局，进一步提升品质，优化功能；（2）合理确定“保留村”规模，适应村庄发展需求；（3）“撤并村”复垦为农用地或生态用地，实施集中居住，研究多元安置模式。目前正在研究的“新江南田园”乡村振兴计划，拟通过整合规划与土地的相关支持政策，建设立足于上海乡村实际、具有乡村风貌特色、可承载江南文化内核的新江南田园乡村，探索“田沃宜耕，水清可濯，径通可至，林幽可隐，景美可赏，人居可适，民富可留，业优可达，乡风可咏”的新江南田园乡村建设路径[4]。

近年来，上海市政府对乡村地区的关注度日益增加，在“上海2035城市总体规划”指引下，区总规、镇总规、郊野单元（村庄）规划、村庄布局规划层层推进，乡村地区的基本农田管控与城市开发边界优化、减量化等工作也在逐层推进。

2.2 乡村景观风貌建设面临的问题

当下，上海市在乡村规划实践工作中仍存在亟待解决的四个突出问题。

2.2.1 全域全要素乡村风貌未能整体呈现

20世纪80年代之后，农民在追求美好生活时，出于对城市生活的向往和对生活品质的追求，积极翻改建了风格各异的农民房。乡村建筑五花八门，其原因在于早期政府对乡村地区仅重点控制了宅基地面积、建筑面积、楼层等硬性指标，而对建筑风格、材料、外立面等缺乏统一的考虑。

进入21世纪以来，新农村建设和美丽乡村等乡建项目的开展，重点落在乡村建筑的外墙立面粉刷、黑臭河道整治、公路村村通等方面，但对于乡村建筑间的相邻关系、建筑材料的使用、河网水系的疏通、硬质驳岸的处理、花草树种的选用等工作未能因地制宜，个别地区的整治项目做法粗犷、质量粗糙。另外还存在乡村墙体壁画艺术表现形式相对单一、为美化而画的现象（图1、图2）。上述乡村景观空间风貌与近几年中央一号文件精神和《国家乡村振兴战略规划（2018-2022）》宏观政策背景下“人与自然和谐共生”的绿色乡村振兴要求不协调。

2.2.2 乡村农业景观缺乏规划引导

长期以来，我市乡村地区对于耕地的粗放使用情况十分严峻，用途实施管制为主，缺乏风貌引导。（1）仍有部分耕地散落在小农户手中，农作物种植各自为政，呈现出小、散、乱的耕作划分，没有形成集中成片的耕种效益，露天耕地和大棚无序并存，个别耕地还存在荒废现象，严重影响乡村风貌品质（图3）。（2）大量本地农户已不参与承包地的耕种，私下以极低价格散租给外地来沪务农人员经营，但由于这些承租者在耕种过程中，普遍只追求短期利益，大剂量使用除草剂、农药、化肥等，造成土壤和地下水污染。（3）一些外来务农人员群租住在农村旧宅或田间地头的简易搭建房屋里，易形成安全、卫生和治安隐患。

2.2.3 乡村道路和河道布局欠缺景观风貌考量

村村通公路的项目实施为乡村发展提供了便捷，但也存在一些不足：（1）有些选线笔直的道路从耕地中穿越，破坏了耕地的自然肌理和完整的农田耕作空间。（2）一些乡村道路和沿路绿化以城市道路选线的理念和方法布局，既占用了耕地，也增加了树木花草运营养护成本。（3）如图4所示，乡村生活空间被村民停车需求挤占，傍晚下班后村内道路拥挤，严重影响了乡村日常生活质量和乡村风貌质量，然而“村村通”项目开展之初由政府倡导的乡村公共交通模式则未能顺利实现。（4）过密布设的路灯照明在送来光亮的同时，吸引了很多害虫，对于农户的种植带来一定的影响。

河道水系是江南水乡地区重要的自然和历史人文景观，在快速城市化进程中，许多河道断流、湮灭，水乡河网呈现简单化、主干化态势，水乡文化也随之衰落。美丽乡村项目将原来黑臭河道整治后水体清洁了，却遗留下乡村河道水网格局残缺，河道驳岸硬质化、桥梁风格设计单一等现象（图5、图6）。

2.2.4 乡村规划对风貌品质的指引不足

在乡村规划层面思考上述乡村景观空间风貌的负面现象，其原因或主要出自三个方面：（1）上位镇一级总体规划对于乡村地区主要规定了建设用地减量化、生态管控、农业布局、近期重点公共基础设施专项图则等要求，另外对城镇公共空间、形态和景观有较明确的引导，缺乏对乡村空间、乡村风貌的明确要求。（2）村庄布局规划主要关注农村居民点的布局，测算保留村、平移村和撤并村的规模，对保留下来的农村居民点的空间格局、人居环境研究不充分。（3）郊野单元（村庄）规划涵盖了乡村地区的土地利用、空间管制、建设用地规划、国土整治、风貌引导、近期行动计划和乡村图则，以及永久基本农田图斑的布局和指标测算，但是对于乡村风貌品质、耕地利用形态和农业景观设计等要素的思考仍然不够。

3 基于全域全资源要素的乡村规划实施策略

在新时代上海精细化城乡管理机制的背景下，以乡村振兴为指导提升乡村人居环境品质，对乡村地区的风貌引导，可从以下两方面入手。

3.1 加强乡村全域全要素风貌品质引导

乡村风貌，不应是千村一面，应该让每个村落反映出各自的特点，注重乡村人居环境提升，加强乡村全域风貌引导，参考《美丽乡村建设指南》《崇明生态岛建设导则》《上海市街道设计导则》《上海市河道规划设计导则》等经验，因地制宜地制定适合上海本土的乡村设计标准，在确保农民实现对美好生活追求的前提下，注重乡村整体原生态风貌格局塑造。

（1）结合农村居民点布局实施乡村空间肌理重塑，提高相邻地块之间的建筑体量关系、建筑风格、建筑高度、建筑色彩与周边的协调度。

（2）加强乡村基础设施和道路交通设施、附属景观构筑物的美化，细化乡土景观种植的引导，优化车行、步行交通的组织，推动乡村活力绽放。

（3）乡村的建筑设计应讲究“当下”和“原生态”。“当下”指建筑设计首先需要满足当下当地人民对美好生活的需求，房屋本身必须舒适宜居，作为保留村的乡村公共服务和基础设施配套齐全。“原生态”指建筑本身符合上海乡村的建筑风貌、建造技术、当地建筑的元素，建筑原料也尽可能取材于本地。这样的建筑是无论是当地居民或是外来游客都是“可居住的”“可游览的”。近期，上海市住建委给各区下发的乡村风貌和村民住房方案图集，按地域分为四个文化微区域——松江文化圈、淞北平江文化圈、沿海新兴文化圈、沙岛文化圈，包含有乡野花宅、海派洋房、现代中式、水韵乡居、乡土野趣、丹青水巷、地域传统、清新典雅八种类型的建筑风格，该举措有利于上海未来农村江南风貌的塑造引导。

（4）规划“保留村”和“撤并村”的建筑，在满足农民自身居住需求之后，仍有空余的宅基地或动迁房，可尝试由政府或大型企业统一回租管理，补充租赁房源或用于发展民宿产业，以便于规范管理农村散乱的群租房市场。

3.2 强化农业景观风貌引导

农业作物的不同品种，会形成不同的乡村农业景观风貌，如水田、菜园、大棚设施等给予人们的视觉效果是截然不同的。

（1）受农村三级土地集体所有制度的影响，建议对乡村地区的耕地做分类管理，由镇村政府牵头统一从农户手中租用、流转耕地，由有经验有热情的农业经营户或团队进行规模化经营。（2）对于集中成片的优质农田，鼓励消除简易大棚设施，呈现疏朗开敞的大地农业自然景观风貌。（3）对于乡村地区减量化整理复垦后品质较差的农用地，可采用对土壤品质要求不高的生态园数字农业模式①、集装箱植物工厂②、采用大型半封闭温室作物冠层微气候智能调控设备③等先进技术。（4）实地调研上海城郊乡村的三生景观格局，对乡村生活空间、生产空间、生态空间的多元化景观要素进行分类，对村民和外来务农人员的生产、生活行动机制予以澄清，分析长期以来影响都市农田景观空间治理效果的深层根源，提出具备实际可操作性的乡村景观问题空间修复策略。

4 乡村风貌品质管理的制度保障设计

郊野单元（村庄）规划是实施层面的规划，乡村的高品质风貌需要优秀的规划设计引导，更需要将规划设计转化为指导项目建设实施的语言——乡村设计。从城市设计的管理经验可得出，乡村设计方案审查将是最为核心的环节。目前已有的城市设计方案审查阶段，主要由规划管理人员进行审核、把关，由于其经验、知识和精力等原因，容易形成一家之言或自由裁量权过大而影响监督职能的合理发挥。另外，行政管理人员的工作受职级、职位的影响较大，既较难同上级领导协调意见，也难以与越来越垄断化甚至寡头化的大型开发企业协调，形成共识。

综上所述，为确保乡村规划项目在实施阶段能够有效落实上位规划的要求，应不断加强与村民的沟通力度，确保农民主体地位在乡村规划编制和实施的全过程得到体现，使村民的意愿能够在规划中得到充分表达。通过共同参与规划设计，实现真正的乡村规划公众参与。作为乡村风貌品质管理的重要手段，应加强乡村设计方案和建设项目的管控[5]；创新“政府刚性指标管控为主+乡村风貌品质评议委员会审查”的协同机制；创新乡村规划师的规划与实施全过程动态跟踪服务制度。

4.1 创建“乡村风貌品质评议委员会”制度

探索“乡村风貌品质评议委员会”制度。组建长期服务乡村地区的、结构合理、成员较为固定的专家团队，由生态环境、景观风貌、乡村规划、乡村建筑、艺术人文、农业经济等专业背景的专家、学者构成。形成行政管理部门以刚性要素审查管理为主，专家评议团队弹性控制为辅的联合审查模式，对乡村的各种设计方案和工程项目提供长期的咨询和审查服务。其关键环节，一是创新专家遴选和任用的路径，二是建立长期而稳定的服务模式以形成利于评价和追责的监督机制。具体来说可以尝试以下几点创新：

（1）选拔对乡村振兴有能力有热情的专家，与专家签订顾问合同，设定服务期、设定约束和激励条款，以保证服务质量。改变以往单一的由政府自上而下随机指定专家的松散工作关系。

（2）建立专家同公众和媒体的联系机制，一方面充分发挥专家作为倡议者的引领作用，发挥其面向公众和媒体的沟通作用；另一方面须加强公众和媒体对专家的监督功能（如在浙江的一些地区，公共建筑方案评标专家的评审意见已通过网络对公众公开）。

4.2 创建乡村规划师全过程跟踪服务机制

建议乡村规划师由参与镇、村级规划编制的设计团队主要项目负责人担任，对乡村全域全要素风貌品质进行技术保障，乡村规划师应全过程主持和参与现状调研、规划编制、建设实施的各个阶段，负责同村民沟通，进行规划解释，促进村民、企业和政府间的沟通协调。同时，将乡村规划师纳入诚信名单管理，这对于乡村规划师既是激励也是挑战。乡村规划师兼具专业知识、审美能力和治理协同的集合优势。乡村规划师全过程、动态跟踪服务机制有助于保证规划编制的质量、有助于规划落地实施、有助于落实政府公共政策、有助于满足村民的认知和意愿、有助于美丽乡村风貌的塑造和永续发展。

5 策划项目激活乡村全面振兴

依据《上海市城市总体规划(2017-2035年)》，上海6833平方公里土地，其中城市开发边界内2800平方公里是引导城市紧凑布局，满足产业和生活需求的重要载体，其余地区则是乡村全域。乡村振兴地区应充分发掘自身的生态、经济、资源和土地价值，合理利用城市开发边界外的597.4平方公里其他建设用地；再加上分时序、分阶段的灵活利用，逐步优化退出的乡村零星工业地块空间，布局引入有益于乡村发展的产业或用于乡村公共服务事业，活化乡村产业功能，优化乡村造血机制。

5.1 引入拥有国际影响力或跨界布局的大型项目运营

目前同济大学中意学院正协助农业农村部向国际粮农组织申报的“上海崇明农业文化遗产地”项目，规划创建国际或亚太地区粮食农作物定价和发布交易平台，计划改造崇明废旧水厂，用于建设永不落幕的乡村社区示范区项目④。

5.2 借助艺术活动的影响力开展运营

首先，以乡村大地为载体，为市民提供一个重回乡村精神家园的空间平台。借鉴日本“越后妻有大地艺术节”的做法和运作机制[6]，让艺术家基于对当地乡村特色的充分了解，策划并设计出能够接地气的艺术作品来升华当地乡村风貌品质。艺术节既有助于艺术家实现自我价值，还可以通过居民的参与、农业复耕、儿童教育和公共设施、文化活动和传统假日结合，再加上美食、

交通体验和旅游度假，全面振兴被遗忘的乡村土地。其次，建议结合已有的上海城市空间艺术节的品牌和影响力，设立乡村艺展，建议依托崧泽文化、良渚文化、马家浜文化和广富林、福泉山遗址、青龙镇遗址等的历史文化价值，淀山湖周边的优良生态环境、江南水乡文化特色、长三角区域协同重点地区等优势，以青浦和松江的乡村地区为首发试点，招募有志于乡村振兴事业的艺术家共同打造美丽乡村风貌品质。

6 结语

无论是优秀的乡村设计还是完善的管理机制，在当前的乡村振兴背景下，要实现乡村风貌品质的整体提升单靠规划土地管理部门的努力还不够，还需要政府各部门协同互动和宣传引导，形成社会整体共识和价值导向。通过乡村全域全要素的风貌塑造，在传承的基础上进行创新；坚持政府刚性指标管控为主，乡村风貌品质评议委员会审查协同的机制；完善乡村规划师的规划与实施全过程动态跟踪服务制度；引入具有国际影响力的项目或借助艺术的影响力来激发活化乡村产业。

通过精细化管理，营造乡村原生态品质具有重要意义。全域全资源要素的乡村人居环境改善、乡村风貌品质提升、乡村社会发展中的公共艺术介入，可帮助乡村找回自身价值，找回自信，有利于乡村文化在传承中延续，实现乡村全面振兴。归根结底，乡村人气回归是实现乡村国土空间健康发展的必由之路。

注释：

①重固镇章堰农业生态科技园：集生产、观光、休闲、体验、教育、示范等多功能于一体现代智慧农业基地，以数字农业技术为核心，以高品质、高科技、高集约化为准则，打造智能化、自动化、模块化、集约化现代智慧农业的具体实践。

②集装箱植物工厂：通过设施内高精度环境控制实现农作物周年连续生产的高效农业系统，是利用智能计算机和电子传感系统对植物生长的温度、湿度、光照、CO2浓度以及营养液等环境条件进行自动控制，使设施内植物的生长发育不受或很少受自然条件制约的省力型生产方式。

③大型温室作物冠层微气候智能调控设备(ATU)：由同济大学暖通系研发, 半封闭温室通过重要的节能精准调控设备——安装在栽培架（槽）下的、调控作物冠层周围（而不是整个温室）的微气候环境的热（冷）风循环的空气循环设备 （ATU），比普通温室更有利于高秆茎作物的生长，利于作物冠层周围的温度、湿度的稳定，同时也能有效保持作物周围较高的CO2浓度，对作物的光合作用具有正面效果。

④“上海崇明乡村社区示范区”项目关注崇明岛独特的历史文化、历史事件、历史风貌挖掘内在的社会脉络、人文内涵、文化多样性充分展示岛屿发展过程中遗落的人、工、物。从“人、文、地、产、景”等角度发展出一套贴近社区需求、利用社区文化资源、启发社区创意的政策推动方式。