中国碳排放配额初始分配的法律思考

摘要：碳排放配额初始分配应当坚持气候效益原则和公平原则。考察中国七省市碳排放权交易试点以控制碳排放强度为导向的配额初始分配方案，发现总量控制制度失灵和分配不公等问题亟待解决。全国碳排放配额的初始分配要科学利用控排系数以贯彻气候效益原则，同时应当兼顾区域和个体公平。区域公平的实现，要求对经济发展水平和人均历史碳排放水平双低的区域进行配额的倾斜性配置。个体公平的实现，则有赖于进一步完善排放信用机制和配额调整机制。

关键词：碳排放;绿色金融;碳排放权交易;配额;分配公平

中图分类号：D922.69;D922.28   文献标志码：A  文章编号：1001-862X（2019）04-0113-008

党的十九大报告指出：“要深化金融体制改革……发展绿色金融……引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。”碳金融是绿色金融的一个分支，以碳排放权及其衍生品交易为核心。2017年12月18日，国家发改委印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国碳排放权交易体系正式启动。2019年3月29日，生态环境部就《碳排放权交易管理暂行条例》公开征求意见，为全国性碳排放权交易立法做准备。配额初始分配是碳排放权交易体系成败的关键。本文拟对七省市碳排放权交易试点配额初始分配的实践加以考察和反思，以期对全国碳市场的建设有所裨益。

一、碳排放配额初始分配的基本理论

（一）碳排放配额初始分配的原则

配额初始分配是指碳排放权交易主管部门在确定履约期间碳排放配额的总量之后，通过法定方式首次将配额从政府账户分配给控排对象（1）的行为。配额初始分配关乎控排对象从事温室气体减排行动的积极性、碳排放权交易体系的政治可接受性、气候效益的确定性以及碳市场的公平性等问题，对于碳排放权交易体系的有效运行至关重要。借鉴欧盟和美国成熟碳排放权交易体系的经验，配额初始分配应当坚持气候效益原则和公平原则。

所谓气候效益原则，是指碳排放权交易主管部门要在保证国家温室气体排放控制目标能够实现的前提下采取灵活方式开展配额的初始分配。[1]国家创设碳排放权交易体系旨在通过减少温室气体排放应对气候变化，因此，配额初始分配方式的选择应当以能够实现碳减排目标为先决条件。气候效益原则也是绿色发展的必然要求，即人类在追求发展的过程中要考虑到气候系统的承载能力。[2]贯彻气候效益原则，要求在碳排放配额初始分配时严格执行总量控制制度，合理设置和分配既有设施配额、先期减排配额、新增设施配额以及市场调控配额，避免因配额初始分配和再调整导致温室气体减排目标落空。所谓公平原则是环境正义在气候治理领域的具体化，也是考察配额初始分配的方法是否符合环境伦理的准绳。在以化石能源为主的能源消费结构下，配额的多寡或者碳排放空间的大小直接决定着控排对象的发展空间。因此，公平原则体现了控排对象公平获取发展权的意蕴。贯彻公平原则，要求在碳排放配额初始分配时实現控排区域之间的公平和排放主体之间的公平。

（二）碳排放配额初始分配的方式

从现有文献和实践来看，配额初始分配方式包括无偿分配和有偿分配两种。[5]其中，无偿分配主要采取“祖父分配法”和“基准分配法”，有偿分配主要采取拍卖和政府定价方式。

“祖父分配法”又称基于历史排放量的分配方式。[6]根据祖父分配法，控排对象以其基准排放量为依据获得排放配额。其中，基准年的温室气体排放量或基准期间的年平均温室气体排放量被称为“基准排放量”，分为企业基准排放量和行业基准排放量。具体而言，控排对象所获配额的计算方法如下：首先，由碳排放权交易主管部门确定履约期间行业的碳排放配额总量;然后，计算某控排对象的基准排放量占整个行业基准排放量的比例;最后，该控排对象获得的排放配额数量就是其所属行业的碳排放配额总量乘以其基准排放量占行业基准排放量的比例。其中，行业碳排放配额总量是碳排放权交易主管机关根据各行业的特点、排放情况、减排潜力和成本、温室气体控制目标等因素综合确定的。[1]

基准分配法又称基于产出的分配，是指以控排对象在履约年度的产量以及在基准年（或基准期间）生产单位产品所排放的温室气体量（基准期间情景下，采取平均温室气体排放量）为依据计算该控排对象能够获得的碳排放配额数量。根据单位产品温室气体排放量的计算方法不同，基准分配法又可以分为基于设备产出的分配方法和基于部门产出的分配方法。根据基于设备产出的分配方法，一个设备在某一履约年度所取得配额的数量以该设备在基准年的单位产品温室气体排放量为依据，即配额数量等于该设备在履约年度的产量乘以该设备在基准年的单位产品温室气体排放量再乘以控排系数。其中，控排系数是碳排放权交易主管部门根据温室气体减排目标所设定的，即控排系数等于履约年度该设备所属行业的碳排放配额的总量除以该行业在基准年的温室气体排放总量。根据基于部门产出的分配方法，一个设备在某一履约年度所取得配额的数量以该设备所属行业在基准年的平均单位产品温室气体排放量为依据，即配额数量等于该设备在履约年度的产量乘以该设备所属行业在基准年的平均单位产品温室气体排放量再乘以控排系数。比较两种基准分配法，可以发现，如果适用基于设备产出的分配方法，单位产品温室气体排放量多的设备获得的配额也多;如果适用基于部门产出的分配方法，单位温室气体排放量低于行业平均单位产品温室气体排放量的控排对象获得的配额数量可能超过其正常生产所需，而单位产品温室气体排放量高于行业平均单位产品温室气体排放量的控排对象获得的配额数量必然少于其生产所需。故基于部门产出的分配方法更加有利于激励企业（单位）采取早期温室气体减排行动。[7]

二、中国碳排放权交易试点碳排放配额

初始分配的实践及评析

2011年，国家发改委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳七省市开展碳排放权交易试点工作。从试点配额初始分配方案和实践来看，深圳、广东和天津三省市在试点初期采取无偿分配为主有偿分配为辅的初始分配方式，其他试点均采取无偿分配方式。下文将以气候效益原则和公平原则来检视七省市试点配额初始分配的实践。

（一）北京

根据设施的建立时间不同，北京市配额初始分配的对象分为既有设施和新增设施两类。既有设施配额的分配适用基于历史排放总量和基于历史排放强度的配额分配方法。基于历史排放总量的配额分配方法适用于2013年1月1日之前投运的制造业、其他工业和服务业企业（单位）。（2）基于历史排放强度的配额分配方法适用于供热企业（单位）和火力发电企业在2013年1月1日之前已投入运行的排放设施（机组）。基于历史排放总量的配额分配方法属于祖父分配法的运用。但是，北京市并没有考虑早期采取温室气体减排行动者的配额补偿问题，从而造成早期减排者获得的配额少于未从事早期减排者，有失公平。基于历史排放强度的配额分配方法是基于设备产出分配法的运用，但不同的是基准分配法须事先确定履约期间所有控排对象的排放总量，而北京基于历史排放强度的配额分配方法利用控排系数实施逐步减排或降低碳排放强度，并没有实行碳排放配额的区域总量控制。

如果控排对象新增二氧化碳排放设施，可以向主管部门提交配额调整申请。新增设施取得碳排放配额的数量为新增设施二氧化碳排放对应的活动水平乘以新增设施二氧化碳排放所属行业的二氧化碳排放强度先进值。与既有设施相比，北京市对新增设施的碳排放强度要求更高，即要达到行业先进水平。控排对象如果新增二氧化碳排放高于所属行业二氧化碳排放强度先进值的设施，其获得的碳排放配额数量必然不能满足其排放需求，将面临较大的减排压力。通过对新增设施施加碳排放强度先进值的要求，可以鼓励低排放低耗能的先进设备、抑制高排放高耗能的落后设备，进而有利于产业的低碳转型。

此外，如果控排对象在履约期间的碳排放活动发生重大变更，可以向主管部门提出配额变更申请。主管部门认为确有必要进行调整的，在次年履约期前对配额实行多退少补。北京市多退少补的配额调整机制，更多地意味着控排对象在履约期间实际碳排放量高于其所持有的配额数量时可以申请增加配额，这将可能削弱碳排放权交易体系的温室气体减排目标。

（二）天津

根据分配对象不同，天津市配额的初始分配分为既有产能配额分配和新增设施配额分配。主管部门依据控排对象既有温室气体排放水平向其分配基本配额和调整配额。因控排对象新建或者扩建排放温室气体的生产设施造成排放发生重大变化时，主管部门将为其分配新增设施配额。

天津碳排放配额初始分配采取祖父分配法和基准分配法相结合的方式。其中，基准分配法适用于电力、热力和热电联产等具有自然垄断属性的行业;祖父分配法适用于钢铁、化工等其他行业。值得注意的是，天津市对热电以外行业采用祖父分配法的同时，通过引入绩效系数对采取早期温室气体减排行动或减排技术先进的企业进行鼓励和补偿，有利于技术革新和减排绩效的提高，值得肯定。对电力、热力以及热电联产企业采取基于设备产出的分配法，随着基准排放水平逐年按比例下降，将有助于促使企业采取节能减排技术以使其履约期间有足够的碳排放配额抵消其实际排放。但是，不管是按照祖父分配法还是基于设备产出的分配法，都没有采取措施控制因产量增加而导致二氧化碳排放增长的趋势。

（三）上海

上海市配额的初始分配分为试点初期（2013—2015年）以及试点后期（2016年—）两个阶段。试点初期，碳排放配额初始分配采取祖父分配法和基准分配法。其中，祖父分配法适用于电力以外的工业行业以及商场、宾馆、商务办公等建筑;基准分配法适用于电力、航空、港口、机场等行业。针对适用祖父分配法的行业，配额初始分配综合考虑企业的历史排放基数、先期温室气体减排行动和新增项目等因素。针对适用基准分配法的公用电厂，企业年度碳排放配额的确定综合考虑电力企业不同类型发电机组的年度单位综合发电量碳排放基准、负荷率修正系数以及年度综合发电量等因素。针对适用基准分配法的航空、机场、港口，配额分配综合考虑企业年度业务量、年度单位业务量碳排放基准以及先期减排行动等因素而确定。

2016年开始，上海市扩大了纳入碳排放权交易体系的覆盖范围并对配额初始分配方法作了重大调整，即将配额分配方法分为行业基准线法、历史强度法和历史排放法。其中，行业基准线法适用于电网企业、供热企业以及汽车玻璃企业;历史强度法适用于航空港口及水运企业、自来水生产企业，以及主要产品可以归为3类（及以下）、产品产量与碳排放量相关性高且计量完善的工业企业;历史排放法适用于商场、宾馆、商务办公、机场等建筑，以及产品复杂、近几年边界变化大、难以采用行业基准线法或历史强度法的工业企业。行业基准线法类似于前文所述基于部门产出的分配法，依据行业单位产品的平均二氧化碳排放水平和企业的产量获得配额。与上海市在试点初期的基准线法相比，行业基准法给单位产品二氧化碳排放水平高于行业平均水平的企业造成了减排压力，有利于企业积极采取温室气体减排措施。但是，与基于部门产出的分配法相比，行业基准法对企业的要求更低，因为行业基准法并没有考虑控排系数，而是根据企业2016年的实际二氧化碳排放数据对配额进行调整，实行多退少补。历史强度法是依据企业各类产品的历史二氧化碳排放强度基数和年度产品产量确定企业年度基础配额，即企业年度基础配额为单位产品二氧化碳排放量乘以年度产品产量。历史强度法类似于基于设备产出的分配法，根据企业单位产品二氧化碳的历史排放水平分配配额，但沒有考虑控排系数，不足以激励企业积极采取减排措施。

与试点初期（2013—2015年）相比，上海市在2016年以后的碳排放权交易体系更加严格。其一，确定了碳排放配额总量，有利于减排目标的实现。其二，2016年的配额初始分配取消了先期减排配额和新增项目配额，从而提高了碳排放权交易市场中配额稀缺性。其三，扩大了纳入碳排放权交易体系的行业企业范围，新增供热企业、水运企业、自来水生产企业等行业企业。其四，配额初始分配引入有偿方式，即对2016年配额总量中的储备配额开展部分、适度有偿的方式进行竞买。其五，直接发放配额虽然继续采取免费分配方式，但分配方法更加科学和有利于激励温室气体减排行动。

（四）深圳

深圳市碳排放配额有5种类型，即预分配配额、调整分配配额、新进入者储备配额、拍卖配额以及价格平抑储备配额。其中，预分配配额、调整分配配额和新进入者储备配额实行无偿分配;拍卖配额和价格平抑储备配额实行有偿分配。配额预分配根据控排对象所在的行业不同又分为电力、燃气、供水企业的配额预分配，其他企业的配额预分配和建筑配额预分配。预分配配额数量为其年度目标强度与期望产量的乘积。调整分配配额是主管部门根据控排对象上一年度的实际配额数量，对照控排对象上一年度预分配的配额数量，相应进行追加或者扣减的配额。调整分配配额的数量实行总量控制和动态平衡，即追加配额的总数量不得超过当年度扣减的配额总数量。新进入者储备配额是主管部门在年度配额总量中预留一定比例供新进入者使用的配额。控排对象和其他企业、个人等碳市场的投资者可以通过拍卖方式取得配额，拍卖配额占年度碳排放配额总量的比例不低于3%。价格平抑储备配额包括主管部门预留的配额、新进入者储备配额和主管部门回购的配额，主要用于稳定碳排放权的市场价格。价格平抑配额只能由碳排放权交易主管部门以固定价格的方式向控排对象出售。其他市场主体不能购买价格平抑配额，控排对象购买后只能用于履约，不能上市交易。

深圳配额的初始分配实质上采取了变通的基准分配法。依据基准分配法，作为分配基准的单位产品（服务）碳排放量指的是该控排对象所处行业的一般水平，这在激励企业降低碳强度的同时，也有利于企业之间的公平竞争。而深圳配额初始分配中的年度目标碳强度是指控排对象的年度碳排放量与其产出的比值。也就是说，深圳根据减排潜力、技术水平、减排承诺等因素，为每个控排对象设定单独的目标碳强度，因考虑到了不同企业的特性而更加具有灵活性。但是，如何保证同一行业内部企业的公平竞争，以及在追加配额不足的情况下如何公平分配调整配额等问题还留待解决。

（五）广东

广东省碳排放配额初始分配采用历史法、基准线法和公开竞价方式。主管部门根据行业的产品特点、生产流程和数据基础，核定控排对象的配额数量。其中，电力行业、水泥行业中的熟料生产和水泥粉磨生产流程、长流程钢铁企业采取基准线法分配配额。普通水泥行业中的矿山开采和微粉粉磨生产流程、白水泥生产企业、短流程钢铁企业、石化行业采取历史法分配配额。按照历史法，生产流程（或机组、产品）的预分配配额为基准期间历史平均碳排放水平乘以年度下降系数。按基准线法分配的控排对象，主管部门在履约前发放预分配配额的免费部分，待主管部门核定企业配额后，再根据产量修正因子对企业配额差值实行多退少补。

广东省规定控排对象每年必须从省政府确定的竞价平台购买一定比例的配额。如果控排对象累计购买的配额数量没有达到规定的比例，其免费获取的配额将在流通和履约方面受到限制，既不能进行交易也不能用于履行清缴义务。不过，控排对象完全履行清缴义务后如有剩余配额，则结余的上年度配额量可抵减当年度该控排对象须购买的配额数量。广东省将年排放1万吨以上二氧化碳当量的新增项目（包括新建、扩建和改建）纳入碳排放权交易体系。新增项目只能通过有偿方式取得配额。新增项目企业在项目申请核准时，需做出足额购买有偿配额的承诺。新增项目有偿取得配额的数量由主管部门按项目建成后的年度预计碳排放量和当年度有偿配额的比例核定。

综上所述，广东省配额初始分配所采取的历史法和基准线法，借鉴了祖父分配法和基准分配法的部分内容，但仍存在一些问题。就历史法而言，因年度下降系数为1，产量稳定的控排对象可以照常排放而不采取减排措施，产量减少的控排对象可因出售结余配额不劳而获，由此，碳交易体系仅对产量增加的控排对象造成减排压力。而且，历史法也没有考虑到早期减排者的配额待遇问题，造成早期减排或节能技术先进者反而获得的配额更少的不公平局面。就基准线法而言，同样因为年度下降系数为1，导致碳交易体系的温室气体减排能力弱化，仅对碳排放水平高于行业基准线的控排对象具有一定的减排压力。此外，广东省规定新建项目必须有偿取得配额，在既有企业和单位免费取得配额的情形下，要求新建项目企业购买配额无疑提高了市场准入门槛，有损公平竞争的市场环境。

（六）湖北

湖北省配额的初始分配采用历史法、历史强度法和标杆法相结合的免费分配方法。其中，在试点初期采取历史法和标杆法相结合的免费分配方法，即对电力行业采取标杆法分配;电力行业之外的工业企业采取历史法分配。2015年与2014年的碳排放配额初始分配方法类似，但扩大了标杆法的适用范围，即对水泥、电力、热力及热电联产行业采用标杆法，其他企业采用历史法。2016年和2017年则进一步改革，新增加了历史强度法，即对水泥、电力、热力及热电联产行业采用标杆法，玻璃及其他建材、陶瓷制造行业采用历史强度法，其他企业采用历史法。可见，湖北省在试点期间不断修正既有的配额分配方法，同时也注重引入新方法以不断优化配额分配机制。

湖北碳排放配额分配的历史法类似于祖父分配法，标杆法类似于基准分配法，但也有不同之处、创新及存在的问题，主要表现在以下六个方面：其一，市场调节因子的引入有助于矫正上一年度过度发放配额导致的供给过剩问题，弥补了祖父分配法和基准分配法因总量控制目标设定不科学带来的配额过剩问题。其二，标杆法没有考虑控排系数，仅通过企业年度产量、行业标杆值和市场调节因子分配配额，对碳排放水平低于标杆值的企业而言产生不了足够的减排激励。其三，企业因增减设施、合并、分立及产量变化等因素导致碳排放量显著增加的可以获得配额补偿，这种配额追加机制将使得总量控制制度大打折扣。其四，湖北省首创了历史强度法，旨在激励企业降低碳排放强度，体现了我国实现降低碳排放强度国际承诺的制度需求，可以说是有中国特色的分配机制创新。历史强度法和历史法相比，最大的优势在于历史强度法以实际产量和历史强度值为依据计算企业的应发配额，而历史法是以企业历史排放基数为依据计算企业实际应发配额。从而，历史法容易造成企业获取意外之财，即当企业因为产量减少或者其他原因实际碳排放量低于配额发放量时，企业可以在碳市场上出售多余配额而获利，相当于从政府那里獲得了意外的补贴。虽然湖北省在2017年对历史法进行了修正，即按照企业实际生产月份数核算配额，并设计了配额收缴机制，但监管和执行成本非常高，加之生产月份的核算方法和收缴标准留有大幅余地，仍然可能产生企业获取意外之财的不公平现象。其五，湖北省首创了碳排放配额预分配机制，即在履约开始前由政府向企业预先分配相当于历史排放基数或上一履约年度碳排放量50%的配额，而后在履约期届满时计算该企业的实际应发配额，实行多退少补。碳排放配额预分配机制有利于企业优化碳资产管理计划，提高了企业对碳市场及配额供求状况的预测能力，有利于碳市场的稳定。最后，历史法和历史强度法的适用并没有考虑到早期减排者的配额补偿问题，对于早期采取温室气体减排活动的主体显失公平。

（七）重庆

重庆市碳排放配额实行无偿分配，分配方案包括配额预先分配和配额调整两部分。与以上几个试点有很大不同，重庆市既没有采取基准法则也没有采用祖父分配法，而是创新性地提出了“分配基数+配额调整”的全新思路，包括申报、分配和调整三步。第一步，控排企业向碳排放权交易主管部门自行申报碳排放量，作为获取配额的基数。第二步，碳排放权交易主管部门以申报的排放量为基础进行配额分配。如果申报的碳排放量总和低于年度配额总量，各控排企业获得的配额数量等于其申报的碳排放量。反之，如果申报的碳排放量总和高于年度配额总量，则按照分配基数或者分配基数权重获得年度配额。第三步是调整配额，即由碳排放权交易主管部门根据申报排放量与经审定的实际排放量的差距对控排企业持有的配额进行多退少补。与其他碳排放权交易试点相比，重庆在配额初始分配环节取消了核查的步骤，实施起来更加具有行政效率。但是，过度申报的后果仅仅是扣减超过实际排放量8%的配额，从而控排企业超过现实排放需求虚报的可能性非常大。此外，重庆市配额分配以控排主体申报的总量与碳排放配额总量的比例为依据，这往往使得碳排放权交易体系减排目标的实现过于依赖总量控制目标设定的科学性上。如果总量目标设定过于宽松，则碳排放权交易体系将徒有形式。

综上所述，七省市试点对于排放配额初始分配的方案基本上借鉴了国外有关无偿分配的理论和做法，并且结合国情，提出了以控制碳排放强度为导向的分配方案。配额初始分配主要考量“祖父法则”、成本分摊给消费者的能力、产出等因素。[8]从无偿分配的方法来看，七省市试点各有不同，除重庆外其他试点基本采取了祖父分配法和基准分配法相结合的方法，并对这两种方法进行了不同程度的改革或本土化，这有益于我国建立全国碳排放权交易试点广泛吸取多方面经验。整体上看，七省市试点的分配方案尚没有非常科学地运用控排系数，有的试点甚至允许控排对象在产量有重大变化时申请增加配额，从而导致总量控制目标徒有虚名，不符合气候效益原则。碳排放配额的分配应当科学运用控排系数，唯有这样才能创造配额的稀缺性，从而充分发挥碳市场优化配置温室气体减排资源的作用。最后，碳排放配额代表着排放温室气体的权利，更进一步讲，获取配额的多少直接关乎地方的可持续发展利益。七省市碳排放权交易体系相互独立，其配额分配仅考虑试点区域的经济社会情景，且没有体现不同行政区域的差异性。在将试点的经验适用于全国碳市场层面时，分配公平特别是在人口数量、人均收入、经济规模及其结构、能源消费总量及其构成、能源强度和碳强度等方面存在较大差异的区域之间如何公平分配配额，尤其值得注意。

三、公平视域下全国碳排放配额的初始分配

全国碳排放配额的初始分配分为两个阶段，首先由国家碳排放权交易主管部门将碳排放配额分配给各省，然后再由各省级主管部门将配额分配给行业企业。[9]结合七省市试点有关配额分配机制的探索以及国外相关经验，我国在碳市场建设之初应主要采取无偿分配方式，并且无偿分配机制的完善重点应放在公平性上。贯彻公平原则要求实现控排区域之间的公平和排放主体之间的公平。

（一）控排区域之间的公平

控排区域之间的公平是指不同的行政区域所承受的温室气体减排压力应当与其历史累计碳排放量、减排潜力以及减排能力相一致。我国各省之间在人口数量、人均收入、经济规模及其结构、能源消费总量及其构成、能源强度和碳强度等方面存在较大的差异，这将导致各省完成温室气体减排任务的成本以及由此产生的社会经济影响也有所不同。[10]有的学者提出了区域碳交易方案，根据区域的历史碳排放、人均碳排放额度和人口数量计算出该区域在全国碳排放配额总量分配中应得的配额，其中，经济发达地区、工业化和城市化发展速度较快的地区以及能源结构以煤炭为主的地区可能出现碳预算赤字，而经济欠发达地区和能源结构以清洁能源为主的地区可能出现碳预算盈余，进而提出通过区域间转移支付的方式由碳预算赤字地区向碳预算盈余的地区购买碳排放配额。[11]但是这种方案存在以下问题：一是，我国尚未建立全国温室气体排放监测体系，历史排放数据难以收集，科学性和客观性欠缺。二是，人均累计碳排放的方法适用于国际碳排放空间的分配具有合理性，但适用于国内省级碳排放配额分配可能会因人口流动、企业管辖权、国家产业政策、隐含碳排放[12]等原因出现不公平现象，例如“西电东送”工程中山西省大型煤电企业所发电供其他省市使用，但碳排放会记到山西省的账本上;有研究发现在2010—2014年期间，长江经济带的碳排放重心向西南地区快速移动，即碳排放重心逐渐向欠发达地区转移。[13]三是，区域间财政转移支付方式将碳减排的责任由排放企业转嫁到了政府头上，实际上是花了纳税人的钱为企业的碳排放埋单，如果为了避免这种现象而设计碳排放企业向政府购买配额等方式，无疑增加了碳市场建设的交易成本。

我国碳排放配额在省际之间的分配应当充分考虑各区域之间经济社会发展水平、行業分布、可再生能源禀赋、减排潜力、能源强度和碳强度差距较大的事实，制定一套公平合理的省际碳排放配额分配方案，即以行业为基础的碳排放配额分配机制。首先，由国家根据纳入碳交易体系行业的发展现状及规划、能源利用及规划、行业温室气体排放情况以及行业减排潜力等因素确定该行业的全国碳排放配额总量。然后，根据各省纳入碳交易体系的行业规模、行业排放情况及减排潜力综合确定各省的碳排放配额总量。各省取得的碳排放配额总量则为该省各行业碳排放配额之和。以行业为基础的碳排放配额分配机制保证了在同一行业的企业之间取得配额数量以及分摊减排压力的公平性。同时，考虑到东西部地区经济发展不均衡、企业承受减排压力的能力不同以及地方财政收入主要来自于地方税收的现实，一些高碳行业分布较为集中且经济比较落后的省份减排抗压能力较低。加之经济欠发达地区的能源强度和碳强度双高，其在经济发展过程中对于碳排放配额的增量需求要远远大于经济基础较好、技术进步程度和能源效率较高的经济较发达地区。如果让其承担较重的减排成本，则不符合公平原则。[14]因此，在全国碳排放权交易起步阶段，在配额初始分配方面对经济欠发达且减排压力过大的地区实行倾斜性配置，一方面是给经济欠发达地区一个逐步适应的缓冲期，另一方面更是对经济欠发达地区寻求与历史排放量高的经济较发达地区之间平等发展机会的尊重。对于如何认定经济欠发达且减排压力过大的地区，应当综合考虑该地区的人均GDP和人均累计二氧化碳排放量，只有当某区域的人均GDP和人均累计二氧化碳排放量都低于全国平均水平时，才能被认定为可以给予倾斜性照顾的地区。因为人均GDP水平低于全国平均水平说明了一个区域的经济欠发达，同时人均累计二氧化碳排放量低于全国平均水平说明了一个区域的历史排放量低。倾斜性配置的目的和原则在于保障行业企业的公平竞争以及经济欠发达地区公平获取可持续发展的机会。

（二）排放主体之间的公平

排放主体之间的公平涉及控排企业与非控排企业之间以及控排企业之间的公平问题。

一方面，要实现控排企业与非控排企业之间的公平。控排企业如果采取了积极减排措施，可以出售其剩余配额而获取减排收益。如果非控排企业的额外减排措施得不到认可，不仅不利于企业主动采取减排措施，还对采取了积极减排措施的企业显失公平。因此，非控排企业如果采取了超越正常排放情景的减排措施并产生了具有额外性的温室气体减排量时，主管部门应当对具有额外性的减排量进行认证并核发碳减排信用，允许非控排企业通过出售碳减排信用而获取减排利益。自2012 年6月以来，国家发改委相继颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》等指导性文件，允许非控排企业通过自愿减排项目的方式取得中国核证减排量（China Certified Emission Reductions，CCER）。七省市试点也允许控排企业利用一定比例的CCER抵消其碳排放，但各试点规定的抵消比例和条件有所区别。[15]全国碳排放配额初始分配方案的设计，应当考虑CCER对于非控排企业减排行动的激励作用，并对抵消比例和条件作统一规定。

另一方面，实现控排企业之间的公平。控排企业之间的公平主要表现在采取早期减排行动者的待遇问题、不同碳排放强度的控排企业之间的公平分配以及新进入者获取配额问题三个方面。首先，对于在碳排放权交易体系创建之前就已经采取了早期减排行动的企业而言，如果其采取的减排行动超出了国家或地方对于碳排放标准的要求而产生了具有额外性的减排效益，在将其纳入到碳交易体系后应该将额外减排效益转化为排放配额，否则，在祖父分配法下将会出现采取早期减排行动的企业反而比没有采取早期行动的企业分得的配额少的情形，也就是“鞭打快牛”的不公问题。[16]其次，不同碳排放强度的控排企业在碳排放配额初始分配时，如采取无偿分配方式，应当采取基于部门的基准分配法。基于部门的基准分配法以行业部门单位产品的平均碳排放作为基准，对于不同碳排放强度的控排企业而言具有公平性，碳排放强度低于部门平均水平的可以因为其减排投入而产生配额盈余，碳排放强度高于部门平均水平的将因为其减排投入不足而出现配额赤字。最后，碳排放权交易体系运行后新进入者如何公平获取配额问题。在碳排放配额初始分配采取无偿分配模式的情景下，如果要求新进入者通过碳市场有偿取得配额，将会导致对新进入者在市场准入方面的竞争不公问题。国家可以统一要求新进入者采取严格的碳排放强度标准，但应当在碳排放配额初始分配时预留一部分配额作为新进入者的储备配额，对于符合碳排放标准的新进入者可以按规定免费取得配额。当然，新进入者在免费取得配额的同时，也承担了与已有控排企业同样程度的碳减排义务。也就是说，新进入者取得的免费配额数量不足以满足其所有的生产排放，新进入者仍需根据国家温室气体排放控制目标来承担减排义务。

结 语

碳排放权交易体系通过配额的分配实现温室气体排放总量的控制。[17]虽然《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》尚未对总量控制制度、配额初始分配机制作出规定，但全国性立法的推进也让我们看到了国家碳市场建设的曙光。将来，全国碳排放权交易体系的建设应当建立严格的碳预算制度并在配额初始分配时科学运用控排系数，以保证碳排放配额的稀缺性，这也是碳排放权交易制度发挥资源配置优势的前提。此外，在保证气候效益的前提下，配额的初始分配还应兼顾不同控排区域和控排对象在获取可持续发展上的公平性。最后，期待我国尽快建立健全碳排放权交易体系，充分发挥碳市场在促进绿色、低碳、循环发展中的作用。

注释：

（1）控排对象是指纳入到碳排放权交易体系的温室气体排放企业（单位），其在取得碳排放配额的同时也承担了温室气体减排义务。

（2）参见《北京市碳排放权交易试点配额核定办法》。

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（责任编辑 吴 楠）