企业法定自查与民航行政检查结合的实践研究——以日照机场为例

□ 民航山东监管局 孙乐寅/文

日照机场2015年12月22日通航，先后开通北京、上海等21个城市22个通航点，2016年旅客吞吐量40.85万人次，2017年旅客吞吐量73.77万人次，同比增长80%，增速为华东地区第一，2018年旅客吞吐量90.13万人次，提前7年达到2025年的规划设计能力；平均客座率达84.7%。

同时，日照机场按照民航局“两翼齐飞”发展战略，确立了支线运输、通用航空、航空产业“三位一体”的发展定位，创新打造了“1+N”通航发展新模式，以涛雒、岚山、莒县、五莲等通用机场（起降点）为“N”的支线带通用、通用带起降点的运营网络基本建立，不断激发通用航空发展活力，目前有5家通航企业、45架飞机驻场运行，累计已有20余家通航企业在日照机场开展相关业务。2018年通航飞行1.86万小时；通航起降7.09万架次，3年平均增长120.6%，成为山东省通航训练主要基地。

作为典型的新兴中小机场，日照机场在制度建设、经营管理、人才培养、安全理念等方面具有一定优势，尤其是在法定自查、服务通航等方面进行了积极探索，形成了一系列的特色成果，并得到了民航局、华东管理局、山东监管局等相关部门的高度评价和认可。

本文以日照机场为例，研究总结了企业法定自查的经验，为广大中小机场提供了借鉴，为民航单位法定自查制度的完善提供了素材。

民航单位法定自查的提出背景

民航单位法定自查是在民航行业监管模式调整改革中提出来的，有着深刻的时代背景和强烈的现实需求。众所周知，中国民航业近年来取得了长足的发展，民航成为人们主要的出行方式之一。不论从机场吞吐量还是从航空公司规模来看，中国已经成为民航大国。

同时，党和政府高层以及广大旅客对民航运行安全提出了更高的要求，这些压力最终落在了一线民航运行单位和监管部门。受体制编制的限制，民航监管部门的监察员数量和结构多年来几乎保持不变。据统计，目前民航各级行政机关共有监察员2588名，其中民航监管局和运行办的监察员为1397名。虽然半数以上的民航监察员分布在基层一线，但是相对于数量庞大的监管对象和不断提升的监管要求，民航监管资源依然捉襟见肘。以民航山东监管局为例，全局现有行政编制监察员42名，大致分为十个专业，平均到每个专业的监察员约三、四名，其中飞标、适航等专业技术类的监察员尤其稀缺。

长期以来，民航行政机关对民航企事业单位采用“保姆式”监管模式，即监管事项全覆盖和具体到盯人盯事盯岗位。但是，这种“保姆式”监管模式已经远远不能满足新形势下的民航发展要求，必须寻求改变和创新。

2016年，民航局提出了民航行业监管模式调整改革，努力从盯人盯事的保姆式监管向盯组织盯系统的督导式监管转变。在新形势下，民航监管的思路正在发生改变，更加注重企业安全生产主体责任的落实。目前，对通航企业采取的“放管结合、以放为主”的监管政策也正是这种监管思路的具体体现。但是，民航监管部门向系统性、督导式监管模式转变必须基于两个重要前提：一是监察员队伍自身监管理念的转变；二是民航单位必须大力提升自身的安全管理水平，确保在脱离局方保姆式监管之后仍能持续安全运行。如果民航单位的安全管理能力没有得到有效提升，那么民航监管部门的监管模式调整改革工作就难以得到实质性推进。

在这种情况下，如何提升民航单位的安全管理水平就成为局方关注的焦点。法定自查作为民航单位提升自身安全管理水平的重要手段也就在这种背景下应运而生了。可以说，法定自查工作不但关系到局方行业监管模式调整改革工作的成败，而且还关乎将来相当长的时期内整个民航业的整体安全管理水平。

法定自查工作的基本制度架构

法定自查的核心理念就是要求民航单位在对标局方的监管事项库和FSOP检查单等的基础上，建立自己的自查事项清单，并按照预定的计划系统自查问题、自我整改、消除隐患。通过这种途径大幅提升企业安全管理能力，切实履行安全生产主体责任。

（一）法定自查的上位法依据

《中华人民共和国安全生产法》第三十八条规定：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。县级以上地方各级人民政府负有安全生产监督管理职责的部门应当建立健全重大事故隐患治理督办制度，督促生产经营单位消除重大事故隐患。”这就是开展民航单位法定自查工作最重要的法理基础。

此外，目前开展法定自查工作的主要依据还有民航局《关于民航单位法定自查有关问题的通告》。在该规范性文件中，规定了法定自查包含两个方面的内容：一是安全生产自查，即民航单位采取必要的技术和管理措施等手段，及时排查整改自身存在的安全隐患；二是经营运行自查，即民航单位排查自身违反法律、法规、规章、标准和规范性文件，可能导致破坏民用航空经营秩序的状态、行为或者存在缺陷的活动。

（二）民航单位法定自查制度建设

民航单位开展法定自查首先要建章立制，即建立本单位的自查机构、明确相关人员责任、对标局方监管事项库建立自查清单、制定自查计划并开展自查、跟踪问题的闭环、建立自查台账等。在这一系列的工作中，最关键的是对标局方监管事项库建立自查清单，这也是最为耗费精力的一个环节。

民航行业监管事项库是以局方处室的监管专业为标准进行类别划分的。由于企业的组织架构与民航行政机关有着巨大差异，因此不能生搬硬套局方的监管事项库，而是要根据自身的实际情况，有选择地进行筛选和甄别，灵活地运用局方监管事项库并及时进行动态更新。

法定自查是民航行业监管模式调整改革中的一项制度设计，处于起步和发展阶段。《关于民航单位法定自查有关问题的通告》也只是对法定自查工作提出了一些基本的实施要求和整体框架设计，该项工作的具体落实还是需要各民航单位根据自身实际情况进行实践探索，在局方法定自查工作的基本框架内不断完善和充实相关工作内容，切实通过法定自查提升自身的安全管理水平。

日照机场法定自查模式的主要成果和推广意义

日照机场在开展法定自查方面卓有成效，从建章立制、贯彻执行、整改闭环等方面积累了大量的先进经验，为法定自查制度的健全和发展提供了有益借鉴。

（一）建章立制，突出一个“严”字

法定自查工作在日照机场得以推广运用的基础在于自查开始的建章立制工作。日照机场公司层领导对法定自查工作高度重视，充分认识到法定自查是提升自身安全管理水平的有效手段，必须统一思想认识严格贯彻执行。日照机场成立了公司级法定自查工作领导小组，各个部室成立了自查专项小组，并且明确了具体责任人。按照《关于民航单位法定自查有关问题的通告》的相关要求，日照机场明确了安全监察部为法定自查的牵头部门，负责各部门法定自查工作的综合协调管理和监督，及时收集自查中发现的问题并跟踪整改闭环情况。

法定自查虽然是一项新制度，但日照机场在原有制度的基础上进一步发展创新，用法定自查理念将原有的机场安全管理体系和安全隐患排查治理制度进行优化，形成了《机场安全监察管理办法》，建立了公司三级监察体系，即公司级、部门级、岗位级。将监管模式分为四大类，即法定自查、定期检查、专项检查、体系评审。制定了严格的法定自查实施标准和实施程序，按年度制定详细的自查计划，通过制度的形式将法定自查工作常态化，形成了引进一个理念（企业法定自查理念），建立一套标准（安全检查标准），锻炼一支队伍（安全监察员队伍）的“三个一”工作目标。

日照机场将法定自查工作分为动员部署、自查实施、自查完善和自查提升四个阶段。在每个阶段严格贯彻落实各项规章制度，确保法定自查工作有序推进。为使法定自查工作形成长效机制，日照机场在公司月度安委会上定期通报法定自查推进情况，对法定自查工作进度滞后的部门进行重点督导，倒逼相关部门落实法定自查职责。

（二）贯彻执行，突出一个“实”字

法定自查是一项新制度，没有固定的参考样本和操作规则可以遵循。日照机场十分重视对法定自查人员的培训工作，将培训和研讨贯穿始终，先后多次组织各部室法定自查工作小组责任人和联络员进行专题培训，重点对法定自查的理念和监管事项库进行讲解。在自查实施阶段，举行答疑培训，针对法定自查中出现的各种问题进行集中研究，提出解决对策。同时开展部门帮扶，在必要的情况下进行点对点辅导示范，取得了良好效果。

法定自查的核心环节就是对标局方监管事项库建立企业自查清单。日照机场安全监察部对《民航行业监管事项清单》进行任务分解，确定了各部门的自查工作范围，按照“统一管理，分工负责，协同推进”的原则，制定了法定自查工作推进表。在任务分解的过程中结合工作实际进行灵活变通，杜绝机械式的生搬硬套。例如，局方空防处、机场处、运输处的监管范围涉及机场多个部门的，指定一个部室牵头，其他部室积极配合，共同完成特定类别的法定自查工作。

在完成法定自查规定范围项目的同时，机场设定了机场自身的符合性判定标准，在满足局方检查标准的基础上，更要满足公司各级手册、程序的要求；同时，增设了检查频次、指标类型，对标公司三级手册、规章制度和分级自查法定承诺的项目内容，形成了日照机场法定自查清单，清单节选见表1所示。

表1：日照机场法定自查清单

表2：日照机场法定自查检查记录

法定自查清单严格对标局方监管事项库并记录自查过程全程留痕，最后形成公司年度自查报告。在自查过程中，自查小组成员、小组负责人、分管领导逐级审核签字，确保了各层级安全责任的落实。自查事项的判断标准具体分为“不适用、符合、不符合”，对不符合项进行重点关注并制定整改措施，在未完成整改前，明确相关人员责任，要求其对存在的问题采取有效的安全措施，防止不安全事件发生。整改时，分析导致问题发生的系统性原因，从完善管理体系、优化工作程序、加强人员培训、改进设备设施等方面提出整改措施及预防性措施，杜绝类似问题重复发生，进而达到安全关口前移的效果。法定自查检查记录节选见表2所示。

（三）融会贯通，突出一个“细”字

法定自查工作不应在原有工作上给工作人员做加法，应融会贯通，结合目前的安全检查、审核等工作开展，在系统梳理、系统整合上下功夫，这就离不开机场的“精细化”管理。

日照机场将法定自查与145部维修单位系统内审、“双重预防体系”、机场安全管理体系SMS等管理体系融会贯通，为安全工作做好“减法”。法定自查工作遵循实事求是的原则，不搞形式主义，不掩盖问题，认真对待自查发现的问题和隐患，积极落实整改。

同时，机场要求各部门统一检查记录单格式，完善证明材料，统一制作成PPT汇报形式，将重点检查点特殊标注，方便更新、查阅、存档。用进一步细化法定自查案卷管理的手段来实现法定自查的法定承诺。

企业法定自查与局方行政检查的有机结合

企业法定自查和局方行政检查是并行不悖的两条线，两者相互促进、不可替代。企业开展法定自查是履行安全生产主体责任，局方开展行政检查是履行安全监管责任。法定自查制度将企业的自查和行政检查实现了标准上的高度统一，进而实现了企业自查和行政检查的紧密结合。局方行政检查所依据的监管事项库是一个系统化的工程，梳理出来的每一项检查内容都有明确的检查依据、检查标准、检查频次等具体规定，具有很强的可操作性。民航单位基于这样的标准体系所建立起来的自查机制无疑可以在很大程度上提升其安全管理水平，这也是法定自查制度设计的初衷。

根据民航局《关于民航单位法定自查有关问题的通告》的相关精神，民航监管部门对民航单位法定自查的情况仅开展形式上的检查，即是否建立自查机构明确人员责任、是否建立自查清单明确自查要求、是否制定自查计划严格贯彻实施、是否跟踪问题闭环完善自查台账等。而对民航单位法定自查过程中是否深入开展、自查出多少问题、是否及时整改等情况不作太多干涉。因为，法定自查的设计初衷就是提升企业的安全管理能力，切实履行安全生产主体责任。局方若过多地干涉企业法定自查，显然不利于这一制度价值的实现。但是，民航单位在法定自查方面的自主性并不代表其可以敷衍了事。因为，法定自查的不充分履行，必然会大幅增加民航单位的安全运行风险。一旦出现了事故征候甚至发生了事故，那么民航监管部门就会介入调查违规违章行为，行政整改、行政处罚、信用管理等相关手段都会被综合运用，相关民航单位必将为此付出沉重的代价。相反，如果民航单位积极履行法定自查，及时对自查出的问题进行整改闭环，那么可以享受到一定的从轻、减轻、免于处罚的优惠政策。

根据民航行业监管模式调整改革的总体思路，在民航监管部门逐步转变监管模式的过程中，法定自查必将发挥越来越重要的作用，将会与行政检查产生更多的交集。在民航单位法定自查制度发展完善到一定阶段后，企业的安全管理水平将会得到大幅度提升。届时，局方的行政检查将从全覆盖模式中脱离出来，更多地采用督导、抽查、双随机等方式检查民航单位的合规运行情况。当然，在监管模式转变的过程中必然会出现新问题新挑战，这是改革必然要承受的阵痛，但是只要牢牢坚守航空安全的底线，将运行状态保持在安全可控的范围内，监管模式调整改革的进程就会持续向前推进。

日照机场的法定自查工作积累了一系列的经验做法，全员参与、深入人心，造就了“严、实、细”的工作作风，促进了安全管理水平的持续提升，丰富和发展了法定自查制度体系。日照机场注重构建法定自查工作的长效机制，通过制度手段严格将具体责任落实到岗位和个人，提升了工作人员开展法定自查的积极性，最大限度地发挥了法定自查效能。同时，日照机场法定自查的经验做法也为局方监管模式调整改革工作的推进提供了一定的导向作用，为探索研究法定自查和行政检查的深度融合提供了难得的样本。日照机场法定自查成果显著，其经验和做法值得相关民航单位参考和借鉴。