政府政策支持与企业创新关系研究述评

邢 会（教授），王 飞，郭辉丽

一、引言

目前我国经济已经进入发展“新常态”时期，处于由要素驱动向创新驱动转变的关键期。创新作为五大发展理念之首，是引领发展的第一动力，也是党的十九大报告所强调的问题，《2019 年政府工作报告》再次强调坚持创新引领。企业是履行创新新理念、践行国家创新战略部署的中坚力量，肩负着国家创新计划的核心重任。企业创新具有正外部性特征且面临融资难的困境，往往会导致市场失灵，不能达到创新目的，这就需要政府政策的宏观调控与引导。因此，如何有效促进企业创新就成为政府进行补助时需要重点考虑的核心问题。

为促进企业创新，从中央到地方相继出台了一系列激励政策，但是这些政策是否能有效地促进企业创新？对企业创新产生的效果如何？这些政策对于企业创新的作用路径是什么？另外，政府的政策支持应具体包含哪些内容，其理论基础是什么？政府制定的不同政策对企业创新产生的影响有何不同，这一过程中又会受到哪些变量的影响？这些问题都带有待进一步纾解与整理。

二、政府政策支持与企业创新内涵

1.政府政策支持。政府政策支持涉及范围较广，现有研究中：Feldman、Kelley[1]认为政府政策支持主要体现为研发补助和财政补贴；Kang、Park[2]将政府政策支持理解为政府补助与税收减免；Shu等[3]指出政府政策支持主要通过资金支持、税收减免、政府采购等措施实现；杨震宁、李东红[4]提出，为了实现政府政策支持的效果，除了要加大财税政策扶持力度，还要做好知识产权保护的监督工作；龙静、刘海建[5]认为政府政策支持应包括宏观经济政策、财税政策、科技鼓励政策等。

王海等[6]和邢会等[7]将政府支持政策划分为“供给面—环境面—需求面”，具体而言：供给推动政策是指通过科技、人才投入和信息服务等，提供技术支持；环境支撑政策是指通过政府补贴、税收优惠、金融支持和知识产权保护等措施，营造良好的制度环境[2，8]；需求拉动政策是指通过政府采购、用户补贴和应用示范等政策措施，间接刺激企业创新[9]。近年来政府为了促进企业创新颁布了一系列重要政策，如表1所示。

2.企业创新。企业创新的研究起源于经济学家熊彼特，他认为企业创新是企业管理的一项重要内容，决定着企业的发展方向、发展规模、发展速度。在此基础上，学者依据各自的标准对创新进行了界定与分类。依据创新的重点，常修泽、戈晓宇[10]将其划分为产品创新、技术创新、市场创新、管理创新和组织创新。依据制度状态，创新可分为程序化创新和非程序化创新。程序化创新是指实现有计划、开发活动遵循既定路径和程序的创新；非程序化创新又可分为消极型创新和痛苦型创新。消极型创新主要是由企业偶尔的资金支持开展，痛苦型创新则是由企业失败引起的。依据创新效果，黎文靖、郑曼妮[11]将其分为实质性创新和策略性创新。实质性创新注重创新质量，旨在推动技术进步和保持竞争优势；而策略性创新更注重创新数量，迎合政府的政策。

3.政策协同。政策协同理论最早是由德国著名学者Haken 提出来的，他认为政策协同可以促进系统内部相对独立的单一政策之间相互影响、相互作用，从而推动整个系统共同进步。但对于政策协同的概念，目前尚未有统一的定论，Mulford、Rogers[12]认为政策协同是指多项政策在实施过程中会相互影响，从而共同解决一个任务的过程；彭纪生等[13]认为政策协同是指负责人制定并实施不同的政策以完成政府的目标；毛汉英[14]将政策协同定义为以政府为主体、以协调区域发展为对象，为弥补市场配置资源失灵而采取的措施。虽然这些关于政策协同的概念在具体含义上存在细微差别，但都强调了不同政策要素间的相互合作，以推动区域协同发展。

三、相关理论基础

基于政府干预的多样性和企业创新的复杂性，目前学术界还未能有任何一种理论可以全面解释政府政策支持企业创新，因此，其理论基础是众多经典理论的共同影响，主要包括市场失灵与政府干预理论、技术创新理论和信息不对称理论等。

1.市场失灵与政府干预理论。在1929 ～1933年经济危机之前，学界普遍认为市场可以调控一切，反对政府干预。经济危机的爆发使得经济学家意识到市场失灵问题，大量研究表明，仅依靠市场很难使企业创新达到预期效果，再加上企业创新本身具有风险性、不确定性和外部性，因此想要提升企业的创新水平，必须要政府加以干预来修正市场失灵。为了在信息不对称的情况下弥补市场机制的不足，必须加大政府对企业行为的干预，抑制市场失灵。具体到政府政策支持与企业创新，其理论基础如下：一是克服“市场失灵”，缓解创新带来的投资不足。现有研究表明，创新具有高风险和收益不确定等特征，导致中小企业存在创新资金不足等问题，限制了企业创新，而政策支持可以缓解这一困境。二是有助于发挥“政策干预优势”，企业获得政府支持会作为一种利好消息传递给投资方，有利于企业创新项目获得资源。

2.技术创新理论。一方面，创新具有高风险性和收益不确定性，大多数中小企业由于融资难而难以实现创新，此时政府需要出台相关政策激励企业创新；另一方面，企业创新具有溢出效应，往往会诱发“价格溢出”和“知识溢出”，使得管理者的创新热情下降，不利于创新。同时，溢出效应诱发了一系列“搭便车”行为，导致原本没有进行创新活动的企业也可以通过较低成本的技术模仿行为等获取利润。此时，需要政府的政策支持以弥补这种溢出效应，满足管理者的心理期望，提升创新收益期望，增强其创新动力。

3.信息不对称理论。政府与企业间存在信息不对称，一方面，使得政府在选择支持对象时存在困难，尽管政府有严格的执行程序，但仍不能全面了解企业的创新项目，使得企业创新资源得不到最优配置；另一方面，也正因为信息不对称的存在，使得政府对于企业创新资金的支持缺乏有效监督，可能存在专项资金挪为他用的情况。再有，信息不对称可能会使政府对企业支持过多，产生挤出效应，导致企业自身的投资减少；或者为了获得政府的支持，企业会增加支持范围内的创新项目投入，减少范围之外的创新项目投入，这不利于总体创新水平的提升。这也导致部分学者认为政府政策支持抑制了企业创新。

四、政府政策支持对企业创新的影响效应

1.直接影响效应。对于政府政策支持与企业创新的研究，最初学者们仅关注这两者之间的直接关系，主要从两方面进行探讨：①单一政策对企业创新的影响；②多种政策协同对企业创新的影响。

（1）单一政策对企业创新的影响。关于政府政策与企业创新的关系，学术界观点不一：一些学者认为政府政策支持直接促进了企业创新；另有部分学者认为政府政策支持行为抑制了企业创新；还有一部分学者认为二者关系不确定，具体内容参见表2。

（2）多种政策协同对企业创新的影响。学者们考察了政府政策支持行为中单一政策支持对企业创新的影响，但未能形成一致结论。有的学者认为政府政策可能会相互影响，应该将不同政策整合以考察其对企业创新的影响，弥补单一政策的不足。表3梳理了不同的政府政策协同对企业创新的影响。可见，不同措施之间的结合可以更好地促进企业创新[28，29]。

2.间接影响效应。如前文所述，多数学者在研究政府政策支持与企业创新的关系时存在着“公说公有理，婆说婆有理”的现象，为了进一步探究其内部影响机制，有些学者逐渐开始研究其间接影响，从中介变量和调节变量来分析两者关系的差异性。

（1）中介效应。通过对国内外文献的进一步梳理，发现学者们主要通过管理层面、执行能力和外部环境三个层面来更加深入地探究政府政策支持影响企业创新的机理，具体情况如图1所示。

首先，从企业管理层面出发，现有学者研究发现政府政策支持行为会通过影响企业管理层的创新意愿、内部激励措施以及调整企业自身的研发投入来影响企业创新。其次，具体到企业实施措施中，研究发现企业的探索性学习能力、应用性学习能力以及资源吸收能力，会使得企业不断利用资源进行模仿和应用，进而影响企业创新。最后，还有学者从外部环境出发，发现社会的一些中介机构和政府权力运作方式都能够起到重要的中介作用。

（2）调节效应。政府政策支持对企业创新的间接效应除了受到中介因素的影响，还会受到一些调节变量的影响。大体上可以将这些调节变量归结为三类：企业基本特征、企业管理现状和外部环境因素。具体内容如图2所示。

首先，对于企业基本特征类调节变量，现有研究发现，不同的企业类型、企业规模大小、是否是国有企业等都会在政府政策支持与企业创新之间发挥重要的调节作用。其次，对企业管理层面而言，是否严格执行知识产权保护规制、高管对于创新项目的认知度以及研发投入强度也都会发挥重要的调节作用。最后，部分学者发现外部环境也会起到重要的调节作用，如：不同地区的经济发展状况、市场扭曲程度[13]、所得税制度[7]和信贷制度。

表2 单一政策对于企业创新的影响

表3 不同政策结合对企业创新的影响

图2 调节效应影响

五、研究评述

1.现有研究的不足。目前，学者们主要结合市场失灵与政府干预理论、技术创新理论和信息不对称理论等，详细研究了政府政策支持对企业创新的影响，研究成果丰硕，但仍然存在以下几方面不足：第一，关于政府政策支持与企业创新关系的研究，多为宏观产业政策对微观企业的影响，缺乏微观企业创新行为对宏观产业政策制定的反向影响。这些都是宏观和微观交叉研究的重要领域，也必将成为未来研究的重点。第二，现有研究多将政府支持行为进行分类，但并未对创新效果进行分类探究。实际上企业在回应政府自主创新信号时，往往会出现迎合性创新而非实质性创新行为，进而严重影响政府政策支持的有效性。因此，未来应将企业创新进一步细化，可能会进一步明晰其作用机理。第三，目前关于政府政策支持对企业创新的影响机制，多从资源属性方面进行探讨，但忽略了政策支持自身所具有的信号传递作用，以及双重属性的协同作用，这具有非常重要的现实意义和理论价值。第四，未找到一套合理的理论体系能够系统地揭示政府政策支持与企业创新的作用机理。目前关于二者关系的“促进论”和“抑制论”，源于两类观点背后支持的理论不同，促进论是依靠市场失灵的弊端和政府干预的优势来论证的，而抑制论主要是根据信息不对称和挤出效应理论来论证的。如果不能找到一套全面系统的理论支持，那么实践中政府在制定政策时将存在一定困扰。第五，学界对于政府政策支持与企业创新的衡量存在不足。现有研究多是基于统计年鉴、微观企业数据库等的数据，寻找政府补助、税收优惠等指标来衡量政府政策支持，这样做忽略了不同的政府补助或者税收优惠之间的差异性；采用微观企业的专利数、新产品产值、研发投入强度等衡量企业创新，也不能全面反映企业创新的效果。而这两方面指标的选取可能使研究结果出现一定误差。

2.未来研究展望。第一，关注微观企业对宏观产业政策的逆向作用机制。在打开政府政策支持企业创新的“黑箱”时，更要关注二者之间的逆向影响，剖析其作用机制，为丰富宏微观的交叉研究提供科学依据。第二，结合现实中“寻租”和“求量不求质”等情况，将创新效果进一步细化，如：按实质性和迎合性进行区分，以检验其效果，为后续政府政策制定提供有效参考。第三，充分考察政府政策支持的资源与信号传递双重属性的协同影响，将协同影响进一步厘清，并结合可获得的实证数据验证其双重影响。第四，进一步完善理论框架，构建一套全面的理论基础。除了市场失灵、政府干预、信息不对称和挤出效应理论，还可以结合我国的实际情况，针对不同行业、不同区域和不同规模的企业进行案例研究，不断补充和完善已有理论。第五，改进测量的科学性，拓宽数据获取渠道，将一手资料和二手资料相结合。除了利用统计年鉴和微观企业数据库，还要对企业进行实地调研，掌握企业真实的运行情况，构建一套科学合理的测量指标体系，以全面反映政府政策支持和企业创新，为现有研究的异质性提供佐证。