审计机关与其他监督机关的协调配合机制研究

贺鹏皓（博士），张念明（副研究员）

作为国家审计职能的载体，审计机关是依宪法设立，代表国家行使专门审计监督职权的国家机关。从“决策—执行—监督反馈”的权力架构系统来看，审计机关属于监督反馈系统，与党的机关（行使党内监督）、监察机关（行使监察监督）、人大机关（行使人大监督）、政协机关（行使民主监督）、司法机关（行使司法监督）等其他监督机关一样，在维护国家安全和人民利益、推动深化改革和科学发展、推进民主法制建设等方面发挥着重要作用。在实践中，审计机关遇到超出自身职能范围或涉及多方面情况而无法单独完成的监督任务时，必须加强与其他监督机关的协调配合，增强整体监督合力。

一、审计机关与其他监督机关协调配合的内涵与制度逻辑

协调配合是多个主体间为解决所面临共同问题而采取的一种有效方式和手段。在党和国家的监督体系中，审计机关与其他监督机关间的协调配合机制是在合理界定不同监督机关职能范围的基础上，为实现同一监督目标，发挥不同监督主体功能，通过一定制度安排形成的相互联系、相互作用的模式与运作方式。具体而言，是由以下中国特色社会主义监督体制的特点所决定的：

1.我国监督体系的一体性和监督要素的多元性。我国的政体决定了监督体系是党和国家保持一体的监督体制，党的监督体系与国家监督体系是同一个监督体系内的不同部分，二者相互影响且内在统一[1]。监督体系又由不同的监督要素构成。党的十八大通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，首次明确了构成权力运行、制约和监督体系的八大监督：党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督，党的十九大提出的“党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”则由党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督六大监督构成。从系统论的观点来看，各监督要素间并非孤立存在，在监督体系中都处于特定位置，起着特定作用，彼此相互关联构成一个不可分割的整体，而这种相互关联的关系中既有分权制约，也有协调配合。

2.监督主体特征的差异性与监督目标的趋同性。不同监督主体的不同特点，表现在监督对象与范围、监督权限与处理方式、监督阶段、监督依据等方面的差异性（见表1）。一是监督对象与范围不同。如党的机关的监督对象是所有党员，监察机关的监督对象是所有公职人员，审计机关对所有公共资金、公共资产、公共资源以及行使公权力的领导干部进行监督。二是监督权限与处理方式不同。如审计机关依法享有要求报送资料权、检查权、查询存款权、制止权、调查取证权、采取取证措施权等若干项权限，监察机关依法享有讯问、询问、留置、搜查、调取等权限。三是监督阶段不同。如司法监督是在监督对象违法之后进行的事后监督，司法机关不能预先干预。而审计监督包含了事前和事中监督，审计机关对部分项目的事前审计可以起到防范风险、减少失误的作用。四是监督的法律依据不同。如审计机关依据审计法、审计法实施条例进行审计，而监察机关主要依据监察法来进行监督。尽管各个监督主体之间存在着多方面的差异，但其监督目标趋于一致，都是为了维护各项制度的合法合规，都要防范与化解重大风险，并追求公平、正义与效益等。各监督主体只有多措并举、多管齐下，才能实现监督目标。

3.审计监督的综合性及其与其他监督的交叉性。国家审计职能的发挥应以公共受托经济责任履行和公共经济权力运行所覆盖的范围为边界。公共受托经济责任履行到哪里、公共经济权力运行到哪里，国家审计功能作用的发挥就应跟进到哪里。一方面，我国现行的审计监督是综合性的经济监督，要求在检查被审计单位财政财务收支及相关经济活动真实、合法、效益的基础上，揭示体制机制方面的问题，并提出建议，在宏观调控中发挥着其他监督不可替代的作用。另一方面，审计机关与其他监督机关存在监督对象相同或监督内容交叉的情况。如党员干部在经济活动中存在违纪违规现象时，监督内容既涉及审计机关监督又涉及党的机关监督。如果该党员干部又是公职人员，其行为不仅涉嫌触犯国家法律法规，而且会涉及监察机关监督与司法机关监督，需要党的机关、审计机关、监察机关、司法机关共同协调配合。

表1 不同监督主体特征的差异性

二、审计机关与其他监督机关协调配合的主要模式与法律依据

1.互相要求协助配合或提前介入配合。在履行监督职能的过程中，依照相关法律法规，可以是以审计机关为主，由其他监督机关来协助配合。如：审计法第三十三条、第三十七条、第三十八条规定了公安、监察、财政、税务、海关、物价、工商行政管理等有关单位、个人和被审计单位应当支持、协助审计机关工作，提供必要的工作条件；审计法实施条例第三十条规定了有关金融机构应当协助审计机关查询被审计单位在金融机构的账户；《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》第六条规定了审计机关可以商请纪检监察机关协助。也可以是其他监督机关要求审计机关来协助配合。如：《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第四条，《审计署、公安部关于进一步加强协作配合的通知》第二条，《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》第五条，《中国共产党巡视工作条例》第三十四条，《财政部门监督办法》第二十四条都规定了可以商请审计机关协助，审计机关应当予以配合。

此外，为了维护经济社会安全，防止违法犯罪分子逃避责任或带来更严重的损失，必要时可以提前介入配合。如《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第五条规定：“审计机关在审计过程中，认为有贪污贿赂、渎职和其他违法犯罪事实需要追究刑事责任的时候，可以要求检察机关提前介入，检察机关应当及时派员配合审查，熟悉案情，确定案件性质，为立案作好准备。”

2.移送处理制度。移送处理是指某些违纪违规的案件或事项经某个监督机关受理后，发现由于职能权限不在其管辖范围或处理处罚范围内，为保证对该案件的监督实效，依照相关法律规定，将该案件移送给具有法定职能及管辖权限的其他监督机关进行处理。审计机关与其他监督机关对于不属于其职权范围的事项，相互之间都能依法对案件进行移送。如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十二条，《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》第三条、第四条都规定了审计机关与纪检监察机关可以互相移送相关问题线索。《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第二条、第六条，《审计署、公安部关于进一步加强协作配合的通知》第一条也规定了审计机关与检察机关、公安机关之间可以相互移送案件。《财政违法行为处罚处分条例》第三十条明确表示财政、审计、监察及有关机关之间应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。

需要说明的是，根据2018 年《深化党和国家机构改革方案》的相关规定，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建了国家监察委员会。因此，审计机关原来与检察院进行移送处理的相关程序会有所调整。

3.互相告知监督过程与监督结果。监督工作的权威性与审慎性需要各监督部门在发现问题后，依法根据不同监督机关的职能范围进行处理，对于相关建议、立案与否以及处理结果需要做到程序与过程的公开、透明。如：《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》第七条、第八条，《审计署、公安部关于进一步加强协作配合的通知》第一条，《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第三条、第六条都规定了审计机关与纪检监察机关、检察机关、公安机关之间应当依法及时查处，并将结果书面告知对方。

此外，案件移送机关如果对处理有异议而申请复议，受理机关有义务进行相关解释说明，并对处理进度有严格的时间限定。《审计署、公安部关于进一步加强协作配合的通知》第一条规定：“经审查，对于属于其他公安机关管辖范围的犯罪案件，应当在24小时内，转送有关公安机关，并告知移送犯罪案件线索的审计机关。”《最高人民检察院、审计署关于建立案件移送和加强工作协作配合制度的通知》第三条规定：“审计机关对检察机关不立案的决定有异议的，可以在收到不立案通知书的10日内向检察机关申请复议，检察机关应当在收到复议申请的30日内作出复议决定，并将复议通知书送达申请复议的审计机关。”

4.领导小组与联席会议制度。在监督工作领域，领导小组通常是针对某一特定监督对象或监督内容而成立，由若干分工明确、定位不一的监督部门组成，负责对监督对象或监督内容的策划、管理与实施。同时，为了使各监督成员单位间更好地交流沟通、协调解决监督工作中的问题，也可以通过联席会议的方式将各个监督机关召集起来。如2019年修订的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十条规定，联席会议由纪检、组织、审计、监察、人力资源社会保障和国有资产监督管理等部门组成，联席会议下设办公室，与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公。召集人由审计委员会办公室主任担任，办公室主任由同级审计机关的副职领导或者相当职务层次领导担任。联席会议在同级审计委员会的领导下开展工作。在经济责任审计实践中，各部门紧紧围绕领导干部权力运行，形成了“审前共商、审中协作、审后运用”的运行机制，对当地政治经济社会发展有着重要的影响。

5.审计整改问询制度。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第三十四条规定，各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。依据这一规定，2015 年12月26日全国人大常委会第十八次会议结合审议《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》进行专题问询。审计署、国家发展改革委、财政部、民政部、国家卫生计生委、国家体育总局、中科院等七部门相关负责人参加了这次专题问询，回答了相关提问。通过开展专题问询，审计机关与相关被审计单位一起就审计职责履行和审计发现的被审计单位存在的问题进行说明，审计监督与人大监督协调配合，推动了审计所查出问题的整改，增强了审计监督的实效性。此外，审计整改工作还被列入了国务院办公厅督办工作。由此可见，审计整改问询制度为杜绝“屡审屡犯”、促进标本兼治提供了强有力的保障。

6.人大代表建议和政协委员提案答复制度。审计监督与人大监督、民主监督之间有着密切联系。其中，人大代表建议和政协委员提案都是履行法定职责与参政议政的重要方式。人大代表建议是人大代表向人大机关提出的对相关单位工作的评价、建设性意见或批评。政协委员提案也是政协委员向政协机关提出的，经政协批准交付相关单位办理的书面意见和建议。2013 ～2017年间，审计署共办理人大代表建议和政协委员提案170 件（其中人大代表建议82 件，政协委员提案88 件），内容涉及公共政策执行、扶贫攻坚、绿色发展等多个方面。审计机关通过走访人大代表、政协委员，调查研究并充分听取意见，严格按照党和国家的有关方针、政策办理，做到件件有着落、事事有回复。

7.特约审计员制度。特约审计员制度是落实中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项具体安排，聘请特约审计员既是新形势下各民主党派与中国共产党合作、参政议政的一项具体措施，也是加强对政府及有关部门依法执政、依法行政，进行民主监督的一种新的形式。

为了贯彻落实中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，1989 年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出：“聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。政府监察、审计、工商等部门组织的重大案件的调查，以及税收等检查，可吸收民主党派成员、无党派人士参加。”1991 年，中央统战部与审计署联合下发的《关于聘请民主党派成员和无党派人士担任特约审计员的意见》规定，审计机关按照统战部门推荐、审计机关考察的要求，公开聘请具有中高级技术职称并在经济、法律、教育等领域经验丰富的民主党派成员和无党派人士担任特约审计员。2006年中央统战部与审计署等七部门联合下发的《关于加强特约人员工作的实施意见》，对包括特约审计员在内的特约人员的工作做出了统一规范。《审计署特约审计员组织管理规定》明确了特约审计员的资格条件、职责和权限、聘任与解聘、工作联系、会议活动和对特约审计员的纪律要求，并明确规定，特约审计员参与有关审计工作时，具有与审计机关工作人员同等的权利和义务。特约审计员在聘任期间，通过参与有关审计工作，对审计工作方针、政策提出意见和建议，积极发挥了监督、咨询、联络作用。聘任特约审计员既有利于社会各界认识和了解审计，也有利于审计机关不断改进审计工作。

三、审计机关与其他监督机关协调配合的重点领域与工作成效

1.审计机关与纪检监察机关、司法机关在反腐倡廉中的协调配合。近年来，审计机关及时发现和揭露腐败信息并移送相关线索，不断加大与司法机关、纪检监察机关、其他机关的协调配合力度，取得了显著成效。2007 ～ 2016 年，审计机关向司法机关、纪检监察机关、其他机关共移送处理案件50772件，涉及人员68871 人，涉及金额13621.98 亿元。审计机关、纪检监察机关、司法机关都是党和国家监督体系的重要组成部分，具有天然的耦合性。

（1）履行各自法定职责。审计机关作为经济领域的专业监督，负责对违反国家规定的财政、财务收支行为的审计处理、处罚；纪检监察机关对违法违纪事项进行全面监管，负责对党纪政纪责任的追究；司法机关对所有法律主体违反相应法律的事项进行专门监督，在涉及贪污贿赂、渎职和其他违法犯罪行为中负有相应的履职责任。

（2）发挥联动性预防功能。习近平总书记指出，审计就像“体检”，不仅是为了“查病”，更是为了“治已病、防未病”。通过充分发挥审计工作的独立性和专业化优势，审计机关可以将监督功能从单纯的“体检”向“防治”转变。审计机关若发现一些带有苗头性、倾向性的问题，并及时与纪检监察机关进行沟通交流，那么无形中纪检监察机关的工作关口就会前移。而纪检监察机关尽早进行谈话、教育等，能有效预防违纪违法行为的发生，起到保护干部的作用。司法机关也可凭借其强制力与威慑力，及时根据审计移送的案件线索加大查办和打击力度，防止造成严重经济损失。

（3）形成良性互动机制。审计机关将相关案件线索移送给纪检监察机关、司法机关，由其进行党纪政纪处分，追究相关违纪违规人员的责任，不仅有利于提升审计监督的制度刚性，也有利于提高审计处理处罚的效率。而纪检监察机关、司法机关的信访举报制度，也可以为审计查处重大违纪违规问题和进行审计整改提供线索。通过信息共享与互相移送，三者之间形成问责与追责畅通的良性互动机制。

2.审计机关与人大机关、财税机关在财政预算监督中的协调配合。财政预算诠释着政府活动的范围和方向，体现了政府政策意图和目标。人大机关及其常委会通过对财政预算监督看好“钱袋子”，确保“取之于民，用之于民”。财税机关作为国家收入和支出的专门职能机构，必须认真履行在预算管理中的职责和义务。而对财政预算的监督是国家审计机关永恒的主题。三者在预算监督中相互协调配合，缺一不可。

（1）审计机关作为专门的经济监督，与人大机关共同对财政预算进行监督。每年审计机关代表政府向本级人大常委会提出其对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对于审计查出突出问题的整改情况也要向人大常委会报告。人大机关针对审计暴露出的问题提出审议意见，采取切实可行的措施推进审计整改，依法追究相关部门及人员的责任，增强预算执行的约束力。截至2017 年12 月，审计署已经向全国人大常委会作了22次审计工作报告。仅2017年一年就推动有关地方、部门和单位上缴、补征、收回整改问题金额4872.5 亿元，处理处分相关责任人员8123 人次，制定和完善预算和财务管理等制度2476项[2]。

（2）审计机关作为独立的外部监督，与财税机关自身的内部监督共同对财政预算进行监督。一方面，审计机关每年都会依法独立进行财政税务审计。财税机关作为被审计单位，应及时提供审计组所需账、表、电子数据等资料，对审计组提出的疑问事项做好解释，协助审计组解决审计过程中遇到的困难。另一方面，财税机关的财政监督、税务稽查是履行预算监督的重要手段，在查处套取、挤占、挪用财政专项资金，偷逃税款、骗税、虚开增值税专用发票等重大案件中，审计机关和财税机关积极协调配合，能提升经济案件的查处力度，扩大监督影响力[3]。

3.审计机关与党内巡视部门在巡视工作中的协调配合。巡视制度是党内监督的一项重要制度，各级党委通过建立专门机构开展巡视，对下级党组织和领导干部进行监督的制度。截至2017年6月，党中央共完成了12轮巡视，实现了党的历史上首次一届任期内中央巡视全覆盖。处理来信来访159万件次，与党员干部和群众谈话5.3万人次，发现各类突出问题8200余个[4]。巡视工作成效的取得包含着各部门的共同努力，2015年中央纪委会同中央组织部发布的《中国共产党巡视工作条例》明确提到了审计机关与巡视部门间的协调配合关系。

（1）审计机关应当为巡视工作提供信息。《中国共产党巡视工作条例》第二十一条规定：“巡视组开展巡视前，应当向同级纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况。”审计机关可以将被巡视单位近年来的审计情况、发现的审计线索与问题等向巡视组汇报，为巡视工作提供信息。

（2）审计机关可以为巡视工作提供专业支持。巡视组在实践中可能会遇到一些涉及财政、财务收支方面的经济问题，单靠自身力量难以解决。审计人员可以发挥自己的专业优势，在巡视工作中通过专业技术方法，在获取充分证明材料的基础上进行职业判断，形成有因果关系的证据链，以证明巡视组要求支持的问题或线索是否存在，为巡视组做出决策提供客观依据。

（3）参与巡视的审计人员必须遵守巡视工作的各项纪律。具体包括：政治纪律、组织纪律、工作纪律和保密纪律。对巡视组安排的事项，审计人员该查的一定要查清、查准、查透，该汇报的要及时汇报，严格按规定办事，确保在巡视工作中不出现“跑风漏气”的现象。

此外，党内巡视部门也能凭借较强的威慑力，通过调阅和分析审计报告，对发现和查处的问题进行梳理，落实审计整改，推进审计成果的运用。

4.审计机关与党内组织部门对领导干部管理监督的协调配合。对党员干部的管理是党内组织部门的一项重要职责，而审计机关要依法对党政主要领导干部和国有企业领导人员进行经济责任审计和自然资源资产离任审计，两者在监督对象上具有一致性。

（1）两者都是经济责任审计领导小组制度或联席会议的成员单位，共同对本地区经济责任审计工作进行组织管理。2011 年《中央五部委经济责任审计工作联席会议制度》第二条规定，如工作需要，可以适当增加组成部门。2019 年新修订的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十条中增加了机构编制、金融监督管理等部门。根据2018年中央审计委员会第一次会议精神，未来对党政一把手有可能同时进行领导干部经济责任审计和自然资源资产离任（任中）审计，因此环保、自然资源等部门有可能会增加进来以满足现实需要。

（2）领导干部审计对象的确定与组织实施需要两者共同参与。从决策程序来看，根据2019 年修订的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第六条，领导干部的经济责任审计依照干部管理权限确定。当干部管理权限与财政财务隶属关系不一致时，由对领导干部具有干部管理权限的部门与同级审计机关共同确定实施审计的审计机关。其中，审计署审计长的经济责任审计，按照中央审计委员会的决定组织实施；地方审计机关主要领导干部的经济责任审计，由地方党委与上一级审计机关协商后，由上一级审计机关组织实施。从组织实施程序来看，也发生了相应的变化。以往首先由组织部门建议，再由审计机关拟定，本级政府行政首长审定批准。而修订后的条例规定，先由审计委员会办公室商请同级组织部门提出审计计划安排，组织部门提出领导干部年度审计建议名单，再由审计委员会办公室征求同级纪检监察机关等有关单位意见后，纳入审计机关年度审计项目计划；最后由审计委员会办公室提交同级审计委员会审议决定。

（3）审计机关的审计结果能作为评价领导干部的重要依据。2014 年《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》提出，经济责任审计的成果应当作为干部考核、任免和奖惩的主要依据，并且明确了纪检监察机关、组织部门、审计机关、有关主管部门和被审计领导干部及其所在单位在审计结果运用过程中应负的主要责任（见表2）。2019 年新修订的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》还进一步强调了相应的整改措施，如新增了经济责任审计结果报告以及审计整改报告应当归入被审计领导干部本人档案，审计结果以及整改情况要纳入所在单位领导班子党风廉政建设责任制监察考核的内容，作为领导班子民主生活会以及领导班子成员述责述廉的重要内容。

表2 各部门在审计结果运用过程中相关职责内容

5.审计机关与生态环保督察部门在生态文明建设方面的协调配合。党的十九大把生态文明建设和生态环境保护提升到前所未有的战略高度。2017年12 月9 日《领导干部自然资源资产离任审计（试行）》的颁布，标志着又一重大审计制度落地生根，截至2017年10月，全国审计机关共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人[5]。这是审计机关贯彻落实新发展理念、促进生态文明建设的重要途径。而生态环保督察也是一项督促地方党委政府履行环境保护主体责任、全面提升生态文明建设水平的重大制度实践。审计监督与生态环保督察都要着力厘清领导干部的生态文明责任，深刻揭示破坏生态环境方面的问题，共同推进生态环境损害责任终身追究制的建立与完善。

（1）生态环保督察部门具有专业优势与机制优势。领导干部自然资源资产离任审计拓展了审计监督的内容和范围，开创了包括土地、矿产、森林、草原、水、海洋、空气等自然资源在内的新领域。由于审计系统缺乏相关专业人员，此项工作仍处于初步尝试阶段。而生态环保督察部门除了在这方面具备专业优势，还具有一定的震慑力。通过一轮又一轮全面覆盖的持续推进，形成了“生态环保督察——整改治理——‘回头看’——整改治理——新一轮生态环保督察”的模式，倒逼经济发展转型升级，推进生态文明建设中党政同责、一岗双责的落实。

（2）审计机关在领导干部定责、评价方面具有丰富的经验。尽管目前在自然资源资产离任审计方面没有权威、成型的审计评价标准体系，但可以利用与借鉴经济责任审计中较为成熟的评价方法与工作规则来尝试界定责任。如在设计评价体系时严格遵照国家的有关政策和资源、环保目标责任考核要求，依约束性指标完成情况而设定；在对生态环境造成损害的问题上，充分查找是人为因素还是自然因素，认真分析被审计领导干部任期内所采取减缓措施的程度，确保自然资源资产责任界定准确、客观。

（3）审计机关和生态环保督察部门可以加强统筹协调、资源信息共享。如两者都可以借鉴上级考核检查结果和引用第三方数据，从而在一定程度上避免了人力物力的浪费。

6.审计机关与扶贫开发部门在脱贫攻坚方面的协调配合。国务院扶贫开发领导小组是国务院的议事协调机构，审计机关是扶贫资金的“守护神”与脱贫攻坚的积极践行者。两者的协调配合体现在两个方面：

（1）审计机关是国务院扶贫开发领导小组的成员单位。2018年5月21日，《国务院办公厅关于调整国务院扶贫开发领导小组组成人员的通知》显示，根据机构设置和人员变动情况，国务院扶贫开发领导小组再次扩容，小组的成员由47 个上升至50 个。此次扩容中，包括审计署等7个新单位首次入列，更加凸显了审计机关在扶贫开发中的作用。

（2）扶贫审计是审计机关的工作重点。自中央提出“精准扶贫、精准脱贫”以来，数以千亿计的资金注入贫困县，而审计机关的重要职责就是防止“救命钱”落入贪腐“黑手”之中。脱贫攻坚要“扶真贫、真扶贫”。审计机关开展专项扶贫审计，不仅对不符合条件的扶贫对象进行甄别剔除，而且瞄准扶贫政策和扶贫资金两条主线，从跟踪政策落实、揭示查处重大问题、评估扶贫资金绩效、监督扶贫项目建设运营情况，以及统筹整合使用的各类财政涉农资金等，充分发挥审计监督在脱贫攻坚中的“助推器”作用。

此外，扶贫工作的最大特点，就是要深入村庄农户、深入扶贫项目现场，切实了解现状与需求，努力改变农村贫困面貌。审计机关积极践行“驻村第一书记”制度，通过审计干部驻村帮扶与抓党建促脱贫为社会主义新农村建设注入活力。

四、审计机关与其他监督机关在协调配合中存在的问题及成因分析

1.“条块”关系对监督的独立性与监督范围的束缚。当监督涉及多部门、多地区时，既有纵向间的协调配合，即从中央到地方同一系统内的监督机关，或上下级专项监督工作机构之间，通过合理配置形成“条”上行动的统一；也有横向间的协调配合，即同一级政府间的监督机关，或同一级政府不同监督机关之间，通过合理配置形成本地区“块”的统一。各监督机关之间的协调配合也反映了“条块”关系间的协调配合。当条块关系未能理顺时，就会产生监督失效的弊端。

（1）监督独立性受影响。监督机关有可能因为外部压力与自身利益而不能较好地完成公众的受托责任。审计机关实行双重领导体制：一方面，上级审计机关的业务领导保证了审计系统的“血脉相连”，具有较强的独立性；另一方面，地方政府通过人事任免、经费保障、工作任务等对地方审计机关影响很大。而其他监督机关，如纪检监察机关、司法机关、人大机关等也面临着同样的境地，即使互相协调配合也难以冲破地方保护主义的钳制。

（2）监督范围受限。审计法第二十八条规定：“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。”中央及省级相关单位的地方分支机构属于审计署及省级审计机关的审计管辖范围，下级审计机关无权实施审计监督。尽管理论上可以通过上级授权方式实施审计监督，但实际上上级很少授权。这部分监督对象有可能会因为上级审计机关监督资源有限而无暇顾及或者重要性水平不显著未列入当年审计计划，导致监督缺位。此外，一些审计监督事项如自然资源环境审计中涉及的矿藏、水流、森林等自然资源，呈现跨地区的特点，仅依靠某地区的某个监督机关，很难达到监督的效果。

2.重复监督与越权监督并存，导致监督过度或监督不到位。职能交叉、职责交融，监督机构之间的工作失衡，缺乏统筹协调等也会导致重复监督。许多基层乡镇干部反映，面对名目繁多、频率过高、多头重复的督查、检查、考核，身心疲惫。如果监督工作仅满足于“半日团”式的走过场，就违背了推动基层发展的初衷。此外，少数监督机关违反职权法定原则，工作中超越职权范围，从而造成了监督越位。而越权监督本身专业性不够，监督内容查得不深不透，未能揭示真正体制机制存在的问题，反而导致监督不到位。

3.监督结果信息公开不到位。部分监督机关重监督、轻公开的现象较为普遍，对结果公开多少会抱有“多一事不如少一事”的心理，怕公开程度太深，暴露问题太彻底，监督对象会有情绪和意见。具体反映在监督结果公开方面：一是公开内容不够完整，有的是部分公开或选择性公开，避重就轻。二是公开载体较为单一，时间滞后。部分监督机关的网站长久未更新，浏览点击量低，公开结果的报纸刊物发行阅读量低且时效性差。三是公开信息不够规范、准确。如有的以文字加数据的方式，有的以表格、照片形式，还有的单位缺失，以亿、万或元为单位标得不详，不利于信息的准确获取与比较分析。

4.监督标准不统一，方法手段与相应的制度设计不够科学。

（1）监督标准不统一会影响监督效果。现实中存在部分规章制度相矛盾，执法标准、评价标准不统一的现象。对于同一监督对象收集到的基本数据相同，但基于地方长期规划与短期任务侧重点不同，不同的监督主体会作出不同责任评价与责任处理的情况，如部分地区存在优惠政策引起对监督对象区别对待的问题。

（2）不同监督机关的办案查证方法不同，不能一律照搬，必须区别对待。如在审计监督移送处理中，有的审计人员为了满足证据要求，突破法定常规的审计手段而“踩红线”，增加了违法审计风险；有的审计人员缺少案件查办经验、技巧和手段，在补证过程中“打草惊蛇”，增加了犯罪嫌疑人串供、毁灭伪造证据甚至逃跑的风险。同时，部分监督机关在监督处理方式手段上存在着“凑数式”“看人下菜式”“一刀切式”问责等监督执纪泛化、简单化，问责粗线条的乱象，让监督逐步走位变形，甚至影响了整个地区或部门的向心力。

（3）考核激励制度设计不科学会影响监督机关的监督质量与后续处理效果。如一些审计人员反映，审计机关对审计移送案件实行办理移送就加分的考核制度，在一定程度上激励了审计人员为扩大审计成果，盲目追求移送数量而不管质量，将一些移送要件不够完整、证据不够充分、定性不够准确的问题和线索也移送给了其他监督机关，既影响了审计机关与其他监督机关协调配合机制作用的有效发挥，也损害了审计机关的公信力和权威。

五、优化审计机关与其他监督机关协调配合机制的措施

1.深化审计管理体制改革，理顺“条块”关系。党的十九大提出要改革审计管理体制，组建中央审计委员会，这是加强党对审计工作领导的重大举措。审计监督既是国家监督又是党的监督，审计机关既是国家机关又是党的机关、政治机关。中央审计委员会作为党的议事协调机构，由习近平总书记亲自担任中央审计委员会主任，充分说明了审计机关虽然不在权力中心，但能直接对权力中心负责，向权力中心汇报工作，大大提高了审计的独立性与权威性。这也从政治上理顺了一级权力归于一级权力核心的制度逻辑，有利于解决双重领导所带来的体制机制弊端。

在中央层面，2018 年公布的《国务院机构改革方案》调整了审计署机构，优化了审计署职责，发改委重大项目稽查、财政部财政监察、国资委经责审计和监事会职责已划入审计署，不仅增强了审计力量，而且减少了职责交叉分散，避免重复监督和监督盲区。在地方层面，随着地方审计委员会的成立，审计机关与地方党委、政府间的关系也进一步理顺。一级地方政府，一级审计机关，一级审计事权。一方面，地方政府应推动审计管理体制改革，为其创造良好的改革环境。另一方面，审计机关也要服务于地方政府，用审计发现的问题倒逼改革，形成相互促进的关系。

2.恪守“权力边界”，明确各监督主体工作冲突时的解决原则。审计机关也要恪守审计“权力边界”，严格依法审计。在2018 年全国审计工作会议上，胡泽君审计长强调要依法履行审计监督职责，恪守审计的权力边界，不能包打天下。审计机关必须明确审计监督职能边界，减少职能重复交叉和监督盲区，清晰认识自身的内涵和外延，准确把握自身与其他监督机关间的“权力边界”，既不越位也不缺位。

当监督工作存在重复交叉时，本文建议遵循以下五类原则进行处理：一是外部监督优于内部监督，如对某中央企业推进法定的政府审计，其作用效果必然优于企业自身的内部审计。二是上级对下级监督优于同级监督或下对上监督。如中央巡视组对某地区进行常规巡视，其震慑力与权威性必然优于地方党委自己组织实施的内部巡视。三是全面监督优于专项监督。如对某单位领导同时进行经济责任审计和领导干部自然资源资产审计，同时财政部门也对其进行专项资金的财政检查。应优先对领导干部进行审计，财政部门可依据审计结论不再重复监督，如有特别关注事项，可以提请审计组重点关注。四是重点行业、重点领域和关键环节可以组织专项联合监督，以该行业领域专职监督部门为主，其他监督机关为辅。如开展生态环保督察、土地督察、交通运输等专项检查时，以环保部门、国土部门、交通部门为主，其他部门做好配合工作。

3.打破监督“信息孤岛”，实现信息共享共通。信息的交换与共享是当今经济社会发展不可或缺的关建要素。李克强总理反复强调：“政府要发挥应有作用，特别是要打破一个个互不相连的‘信息孤岛’和‘数据烟囱’，通过打破‘信息孤岛’，实现数据‘一网共享’。”审计机关与其他监督机关要进一步加强信息化建设，建立数据共享与安全保密相关机制。在金融审计领域，审计署目前已与八大国有商业银行和部分证券机构建立了数据定期更新的日常检测、跟踪、分析平台。根据《国务院关于加强审计工作的意见》的要求，审计署正在实施的金审工程规划了审计署与各级省级审计机关建设国家审计交换中心与分中心的方案，最终将实现四级审计机关之间、审计现场与审计机关之间、审计机关与其他政务部门之间的信息共享和交换，目前已进入第三期金审工程的建设阶段。

4.提高监督法制化与科学化水平，确保监督执纪规范有效。监督的严肃性与权威性不容挑战。为杜绝监督执纪实践中的泛化、简单化等现象，应进一步推进监督标准的统一并提高监督执纪的法制化水平。通过制定规章和规范性文件，对有关监督事项进行适当细化、量化。虽然法律无法对监督执纪过程中的所有情节作出细化区分，但是完全可以在不断摸索与提炼中建立相应的方法，形成可供复制与指导实践的经验，并对相关原则、范围、程序、幅度、种类和方法等作出一定改进，最终将监督工作中的各种问责方式、程序以及责任实现等纳入法制轨道。同时，审计机关也要重视考核激励机制的导向作用，科学设计考核制度。此外，审计机关还要严格落实审计业务分级质量控制和质量控制责任追究制度，提高审计机关向其他监督机关移送违法违规问题和案件线索的质量。

在科学技术日益发展的今天，传统监督手段和方式如询问、查阅、调研、述职等已无法满足现代监督手段的需要。监督机关应积极利用大数据、实时联网监控、空间地理信息、区块链等现代科学技术，创新监督手段和方式，提高监督效能。