上海的住房建设和住房制度改革——庆祝中华人民共和国成立70周年系列访谈

口述/沈冠军

日前，我们就上海住房建设和住房制度改革问题，专程采访了业界前辈——83岁的沈冠军老人。沈老曾于1984年至1993年任上海市建委副秘书长，1993年至1996任上海市建委副主任，1991年任上海市住房改革委员会主任、上海市公积金管理中心主任，先后主管过上海市的住房制度改革、住宅建设和房地产开发等工作，改革开放后，亲身经历了市委、市政府进行住房制度决策的整个过程。

采访当天，我们一同来到了上海中环线外沈老居住的住宅小区附近一家咖啡馆，当沈老谈起上海的住宅建设和住房制度改革往事时，精神一振，思路敏捷，声音洪亮，往事记忆犹新，将过去经历的往事 道来。

住房，上海天字第一号问题

1949年，上海的人均居住面积只有3.9平方米，居住环境十分简陋，市区还存在不少拥挤不堪、无水电设施的棚简屋和“滚地龙”。刚成立的上海市人民政府十分关注上海市民的住房问题，从五六十年代开始财政投资建设大量的工人新村。从1949年到1979年这30年间，在计划经济背景下形成了上海市的职工住宅由市财政统一投资、统一建设、统一分配的体制，租赁公房都要向房地局登记。这种国家投资、建设和分配，居民用低租金永久占用的住房体制存在着很大的弊端：一是投资有去无回；二是无偿分配会带来需求的无限膨胀；三是低租金无法满足住房维修的需求；四是容易造成分配中的不正之风。这些弊端加上国家财力有限，使得住房供求矛盾日益突出。上世纪80年代，时任上海市委第一书记的陈国栋说过：住房是天字第一号问题，是个爆炸性的问题。当时，上海住房困难可以用三个“80万”来形容，即住房设施缺乏，居民仍使用80万只马桶、80万只煤球炉，有80万户各类住房困难户。

“谁家的孩子谁家抱”

早在1980年4月，关于住房问题邓小平同志就说过：要考虑城市建设住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。

1980年上海市委召开住房工作会议，对计划经济体制下的住房投资和分配机制作了相应的改革，明确企事业单位职工的住房问题由本单位负责解决，凡是有条件的部门和单位都要从内部挖潜，自建职工住宅，也就是我们通常说的“谁家的孩子谁家抱”。这个方针提出后，实际上是将过去一元的住房投资建设体制转变为两元的住房投资建设体制，住房建设资金从单一的地方财政投资改为由政府和企业共同承担。这一机制的实施一下子激发了单位建房的积极性，所以上世纪80年代形成了一个各单位各系统自建住宅的高潮，自建的住宅自己分配给单位职工。企业投资的比重大幅度上升，成为住房投资的主渠道，上世纪80年代住房的年竣工量从年平均70万平方米上升至300万平方米，1989年住宅竣工量达到470万平方米。

“三个一点”，解决住房问题从单元转向多元

到了上世纪90年代初期，单位的住房福利资金已经基本用完，同时政府也没有能力再增加建房资金投入，因此，新建住宅竣工量开始下降，新建住宅年竣工面积只有370万平方米，比1989年下降了100万平方米。而当时上海人均居住面积低于4平方米的困难户还有30万户。朱镕基同志时任上海市委书记兼市长，他看到年新建住房量大幅下降，也很着急。他说：房改势在必行，不改不行。他认为住房制度已经到了非改不可的程度，不改的话老百姓的住房问题就没有解决的希望。最初考虑的是将住房建设投资体制从两元结构转变为三元结构，可以概括为“三个一点”，即政府出一点、企业出一点、个人出一点，共同解决住房建设资金短缺问题。

上海“五位一体”房改方案出台始末

上世纪90年代初，在确定要进行住房制度改革之后，朱镕基亲自率领一个考察团到中国香港和新加坡调研住房建设的相关情况，详细了解他们解决住房问题的途径和办法。新加坡在解决老百姓住房问题方面很有经验，是世界上这一问题解决得比较好的国家，并且它是一个城市型国家，又是华人社会，与我们的可比性很强，并且也比较容易沟通。随后，我们作为具体执行部门，也组团去中国香港和新加坡进行考察。我们对香港地区住房情况进行了全面调研，系统地了解了香港地区从上世纪50年代到90年代初是怎样逐步解决住房问题的，也参观了建于各个年代的住宅，深刻认识到住房的标准实际上是与经济发展紧密联系的。香港地区由政府投资建房，然后供应中低收入家庭，具体由房屋署来负责，房屋价格比市场价低三分之一。新加坡70%的民众住房都是政府提供的，但也不是无偿提供的，自己住房也要靠自己的力量来获取。新加坡较早地实行了中央公积金制度，基本上实现了居者有其屋，当年的人均居住面积已经达到十几平方米。

同时，我们也对国内住房制度改革先行试点城市烟台、蚌埠等地进行了走访，了解到他们的改革试点不是那么一帆风顺的，也走了一些弯路。住房制度改革不是那么容易，其中最不容易的是思想阻力，大家的脑子里根深蒂固的观念就是住房要靠政府来解决。此外，我们还到国家建设部、体改委去调研，我们也表达了上海老百姓这么一个想法：上海对全国作了那么多贡献，但是市民的住房还那么艰苦。在广泛调研的基础上，市政府做了组织准备，由分管城市规划管理工作的倪天增副市长负责，由市建委老领导叶伯初同志牵头，成立了上海市住房改革调研小组，起草房改方案。通过近半年的努力，房改方案初稿基本形成，主要内容是五句话：推行公积金，提租发补贴，配房买债券，买房给优惠，建立房委会。

1990年底，在征求各方面意见的基础上，根据朱镕基同志的要求，组织全体市民进行关于住房制度改革的大讨论。我们把方案初稿在《解放日报》、《文汇报》等上海主要报刊上全文公布，发动全体市民进行讨论，主要有两个目的：一是要通过讨论，将方案修改完善；二是通过讨论，宣传房改工作，使群众的思想认识逐步得到转变，如果思想不转变的话，房改实施方案是没有群众基础的。用现在的话说，就是顶层设计和群众路线要结合起来。讨论以后，方案基本确定，我们制定了实施细则，并做好相应准备进行试运转。试运转是在向中央汇报时中央给出的建议，因为住房制度改革涉及面广，工作多样化，所以当时找了几个区，先行实施几个月，进行空转，模拟运行，即一切工作都按照方案的各项规定来做，但不涉及实际的货币，不展开资金支付，通过模拟运转来探测方案实施过程中会出现哪些问题。因为改革的每一个环节都与老百姓的利益密切相关，操作起来不能有失误。在这个试运行过程中，朱镕基同志每个星期都找我们开会，关心工作的进展情况，并对方案进行逐条研究，逐字逐句琢磨。

1991年2月，《上海市住房制度改革实施方案》经市第九届人民代表大会常务委员会第24次会议批准，上海正式启动住房制度改革，推出“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”五位一体的房改方案。同年4月，《〈上海市住房制度改革实施方案〉实施细则》颁布实施，出台《上海市公积金暂行办法》、《上海市公房提租和补贴实施办法》等14个实施细则，住房制度改革在全市全面推开。

推行住房公积金制度是住房制度改革的基础

建立公积金是住房制度改革的核心。住房公积金是一种长期性的义务储金，它是指个人按收入一定比例缴交资金，职工所在单位也按相应比例缴交资金，两者均归个人所有，专项用于住房消费支出。因此，公积金具有义务性、政策性、保障性和长期性等特征。公积金办法规定，个人和企业均须缴交，各占个人工资总额的5%，企业缴交的公积金在税前列支。这体现了个人、企业、财政共同出资的改革原则。

在实施中要解决的一个关键问题是公积金缴交的渠道，以及由什么机构来具体操作。最初我们设想成立住房储蓄银行，负责公积金的缴交管理、放贷。但是其运行成本很大，而且我们建设系统也没有相应的金融人才来承担这项工作，所以最终还是委托金融机构去做这项工作。我们先后找到邮政储蓄、工商银行，因为种种原因都不成功。后来我们找到建设银行，他们愿意成立专门管理机构，出钱买设备，增派人员负责管理运行。现在看来，建设银行很有远见，仅当时全市就有几百万人和几万家单位去建设银行开户，缴交的公积金余额也不断上升，至2017年底累计缴交公积金总额已达到8100亿元，估计再过两年这数字要上万亿了。公积金基数每年随着工资的提高在不断地上升，有些单位还有补充公积金，所以这个总额在不断增加。公积金缴交、存贷的手续都是由建设银行来负责，我们给他们管理费。建设银行还成立了房地产信贷部，专门有窗口负责公积金的归集和信贷业务。

为了加强对住房公积金的管理，1991年5月，成立了上海市公积金管理中心，其主要职能包括：负责管理和运作全市住房公积金的归集、提取和使用；负责住房公积金核算；负责住房公积金的保值增值和归还；负责编制公积金归集使用计划和执行；依法履行行政处罚职能。

上海的住房制度改革也不是一帆风顺的。一方面，当时对于为什么要实行公积金制度，为什么解决职工住房问题要单位缴相应比例的资金，有些单位思想上还没有转过来。我们规定这个公积金是一个强制性、长期性的住房基金积累机制，并且单位缴的公积金要属个人所有。对这一点很多单位就想不通，他们认为单位可以缴这部分公积金，但资金应该属于单位所有。另一方面，一些亏损企业就连职工工资也发不出，更别提要缴公积金了，这是一个十分突出的问题。对此我们实行暂缓缴交公积金的政策，等到企业经营好转了再实施。但是这暂缓政策要取得职工代表大会认可，因为这个暂缓缴交损害了职工的利益。对于企业缴交的公积金归个人所有的问题，我们的观点很明确：长期以来实行的是低工资制，职工的工资结构中没有包含住房消费成分，现在拿出5%来补贴给职工，实际上是体现了工资结构当中的住房消费成分。这样解释是合理的，也让人信服。

另外，当时有一种观点认为，公积金比例小、基数低，解决不了什么大问题。其实，这是一种缺少长远眼光的观点。当时新华社有两位记者到上海来了解房改方案的情况，写了份内参。他们认为上海房改方案走入了歧途。后来我们为了这事专门到国家体改委作了一次详细的汇报，说服了他们。我们说，上海房改方案是由市委、市政府决策，全体市民讨论认可，经过市人大常委会通过的，至于两位记者的意见，我们可以将其作为参考，我们希望实施一段时间再看看成功与否，什么东西都要实践，实践是检验真理的唯一标准。

随着上海房改制度的顺利推行，中央住房制度改革领导小组觉得上海这个方案很好。1993年12月，第三次全国房改工作会议召开时，让我们介绍经验。会后，全国来上海取经的单位很多。从此全国房改方案基本模式都参考了上海方案。1994年4月，国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，决定全面推行住房公积金制度。1994年11月，财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度的暂行规定》。

住房公积金制度建立之初，大家的工资水平比较低，个人的公积金账户金额有限，解决不了个人买房问题。我们用单位缴交公积金向有自建住房能力的单位提供贷款。所以公积金最初的功能是支持单位建房融资，共发放单位建房贷款约120亿元，建房面积2500多万平方米，改善了40多万户职工家庭居住条件。当然，这里也有一个问题：如果贷款还不出来怎么办？我们当时就建立了追溯制度，企业如在还款期倒闭，就通过法律途径来解决，即企业倒闭后进行国有资产清算时，第一还款人是公积金中心。而且一旦出现坏账，公积金也有自己留存的保险基金可作处理。

1994年起，在公有住房集中出售阶段，全市累计出售了190万套左右公房，其中将近三分之二即约114万户职工家庭在购买公有住房时使用了住房公积金，有力推进了住房制度改革。进入新世纪以来，住房公积金制度功能转向全面支持个人购房贷款，至2017年11月底，累计向全市242.61万户职工家庭发放个人购房货款7028亿元。公积金购房货款利率比银行的商业贷款利率低，但是有额度限制，光靠我们公积金贷款还是不够的，可以叠加商业贷款，这就是我们说的组合贷款。这样结合起来以后，也激发了银行的积极性。现在，住房公积金功能进一步拓展，积极支持公租房等保障性住房建设和经济适用房贷款。从2015年起，在上海市没有购房的职工都可以提取公积金支付房租，住房公积金的使用范围更加广泛。

2004年3月，成立了上海市住房公积金管理委员会，其主要职能是对上海市住房公积金的重大政策及重要事项进行决策审批、批准增值收益分配方案等各项工作。

展望未来上海住房建设和住房制度改革

住房问题是事关民生的永恒主题，改善民众居住条件，老百姓关注，政府更有义不容辞的责任。在国外，各国都设有住房部。住房具有商品性和保障性的双重属性，就像教育、医疗等具有一定的公益性，不能完全市场化。过去，片面强调住房商品化、市场化，将商品房与经适房并轨，内销房和外销房合并，房价上涨，导致普通百姓买不起房，走了十几年的弯路。在制定政策时，一定要有长远的眼光。房地产管理部门机构改革，经历几番拆了并、并了拆；因为有人开着宝马车住经适房就因噎废食，取消经适房，而不是从管理层面找问题和对策。展望未来上海住房建设和住房制度改革，有以下这些要点。

1.对住房制度改革的定义和内涵一定要把握正确。住房是一种特殊商品，它既具有商品性，又具有保障性。在制定政策时一定要定位清晰，任何偏废都将导致政策的失衡。之前强调其保障性，在21世纪初又过分强调商品性，提出“解决住房问题找市场，而不应找市长”。2010年以后，上海的住房建设和分配又回归到市场和保障“两条腿”走路的正确方向，形成了“四位一体”的住房供应制度。

2.住房制度改革必须循序渐进，不能脱离实际搞一步到位。这里既有思想认识上的逐步到位，也有经济能力上的逐步到位。特别是对住房市场化和商品化的理解不能绝对化。以往一搞市场化和商品化，政府就把该承担的保障性、公益性责任推给市场，使住房制度改革走了弯路。

3.制定住房改革制度一定要走群众路线。顶层设计固然重要，但一定要发动群众，群策群力，共同讨论改革方案。这样对方案成型有很大的好处，更大的好处则是通过讨论提高思想认识，这也是认识的转变过程，可以为改革方案的实施打下良好的思想基础。上世纪90年代初上海房改方案的全民讨论并顺利实施，就是一个佐证。

4.从长远来看，改革总是要给群众以实惠，也就是说：改革成功，是要给老百姓利益做加法，而不是做减法；改革要给群众带来实实在在的实惠和好处，而不是通过改革的形式从群众口袋里掏钱，后者这样的改革会失败。

5.改革的成功取决于领导的决心。当年朱镕基同志去中央工作后曾说，他所做的几项改革，就数房改最成功。朱镕基在上海对房改方案逐字逐句地修改，前后持续了半年之久的时间，又亲自召开房改动员大会。领导的亲自过问和决策，也是房改成功推行的关键。