上海市国土空间规划技术标准体系梳理优化研究

金忠民 凌 莉 陶英胜 JIN Zhongmin, LING Li, TAO Yingsheng

标准是各项规划建设活动必须遵循的重要制度和依据，技术标准体系不仅为各类规划的编制审批和实施管理提供强有力的技术依据，还为行政部门和社会公众对规划制定和监督实施提供清晰的参考依据[1]。由于我国规划类型众多，主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等不同类型规划的编制和实施技术标准衔接不充分，存在交叉重叠，甚至矛盾冲突等问题。中共中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《若干意见》”）提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，并明确要求逐步建立健全“多规合一”的国土空间规划法规政策和技术标准体系。研究构建统一的国土空间规划技术标准体系是一项先导性和基础性工作，可以为国土空间规划的战略性、科学性、权威性、协调性和操作性提供有力的保障和支撑。为了保障《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）的顺利有效实施，上海在全国率先开展了对规划建设领域技术标准体系的梳理工作。研究基于“上海2035”实施的国土空间规划技术标准体系优化对策，为上海高质量发展和创造高品质生活提供支撑，也为国内其他城市研究构建国土空间规划技术标准体系积累经验。

1 研究背景

1.1 适应“上海2035”实施的新目标

2017年12月15日，“上海2035”经国务院正式批复，按照上海市委、市政府印发的《关于全面实施〈上海市城市总体规划（2017—2035年）〉的意见》要求，为全面实施“上海2035”，上海规划资源部门会同建设标准管理部门，以及相关委办局，组织上海市规划院等单位开展了上海市规划建设标准体系的梳理优化工作。围绕建设卓越全球城市的总目标，聚焦建设“创新之城、人文之城、生态之城”3大战略任务，对照国际最高标准、最好水平，构建与“上海2035”实施相匹配的城乡规划建设标准体系，在标准类型、内容和形式上实现对“上海2035”实施各领域、各环节的全面覆盖和技术支撑[2]。如对于“上海2035”提出的科创中心建设、上海都市圈、城镇圈、15分钟社区生活圈以及各领域中的智慧城市、海绵城市等新的规划建设内容和要求，及时提出增补相应的标准加以指导；对于生态环境、公共服务设施以及市政基础设施等建设，建议及时修订相关的现行标准，明确更高标准和要求。

1.2 多规合一, 重构国土空间规划体系的新要求

按照《若干意见》的工作部署，到2020年，要基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。国土空间规划体系包含总体规划、详细规划和相关专项规划3种类型，其中要求国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。为依法依规、科学规范地落实构建国土空间规划体系的战略要求，从规划编制到审批再到实施管理的各个环节，从总体规划到专项规划再到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都需要相应的法规政策和技术标准体系来支撑保障规划的编制和实施。

1.3 规划技术标准体系改革与优化的新导向

根据《中华人民共和国标准化法》（2017年修订），标准包括国家、行业、地方、团体和企业5类标准，从约束性上又分为强制性标准和推荐性标准（表1），其中强制性标准必须执行，强化了“安全底线”约束，同时鼓励采用行业、地方等推荐性标准，体现了弹性和适用性。同时，要求加强标准之间的统筹衔接，建立标准化协调机制，对跨部门、跨领域标准的制定和实施进行协调。加强对标准的动态维护，要求建立标准实施信息反馈和评估机制，根据反馈和评估情况，对不适应经济社会发展需要和技术进步的应当及时修订或者废止。

为有序推进标准化工作改革，2019年国家市场监管总局印发《贯彻实施〈深化标准化工作改革方案〉重点任务分工（2019—2020年）》，提出要建立协同、权威的强制性国家标准管理体制；形成协调配套、简化高效的推荐性标准管理体制；引导规范团体标准健康发展；充分释放企业产品和服务标准自我声明公开效应；提高标准国际化水平等一系列深化要求。

以往各类空间规划均有自身的技术标准体系予以支撑，涵盖的行业领域和规划建设环节相对完备，国家和地方的规划标准化管理也较为规范。新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。面对生态文明建设和新发展理念的要求，现行的部分规划技术标准已难以适用，存在标准缺位、老旧以及标准之间交叉重叠、相互矛盾不衔接等问题。因此，构建国土空间规划技术标准体系的核心是满足“多规合一”要求，对不同类型空间规划的现行技术标准进行梳理、统筹整合和优化提升，重点突出科学性和操作性。目前，首要任务是保障2020年前基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制工作，主要涉及修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准，制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程等；到2025年进一步健全国土空间规划技术标准体系。

2 基于“上海2035”国土空间规划特点的技术标准体系优化思路

2.1 “上海2035”国土空间规划体系的构建与特点

“上海2035”以主体功能区规划为基础，以城市总体规划和土地利用总体规划为主体，构建“两规融合、多规合一”的空间规划体系（图1）。在空间维度上，统筹人口分布、经济布局、环境保护、国土利用、基础设施等各类涉及空间安排的规划，统筹空间、规模、产业3大结构，统筹生产、生活、生态3大布局，实现“一张蓝图”。通过制定总体规划、单元规划、详细规划，分层分级落实总体规划的目标和指标。在时间维度上，充分衔接国民经济和社会发展规划，通过制定国土空间近期规划、年度实施计划，统筹协调城市总体规划与国民经济和社会发展规划的阶段发展目标和时序安排，做到同步、有序实施。

“上海2035”按照“目标（指标）—策略—机制”的逻辑框架，建立与发展目标相对应的各类空间发展策略，并通过“总体规划—单元规划—详细规划”层级清晰的国土空间规划体系，健全规划实施传导机制，确保“上海2035”能用、管用、好用。对照已颁布的《若干意见》明确的“五级三类”国土空间规划体系，上海体现了“两级政府、三级管理”的管理体制特点和超大城市空间结构特征。其中，总体规划层次包括上海市城市总体规划、浦东新区和郊区各区总体规划以及专项规划（总体规划层次），突出战略引领的特点。单元规划层次包括主城区单元规划、浦东新区和郊区新市镇总体规划、特定政策区单元规划，突出承上启下、保障公共资源的特点。详细规划层次包括控制性详细规划、专项规划（详细规划层次）和村庄规划，突出面向开发建设的实施导向的特点[3]。

表1 国家、行业、地方、团体、企业标准类型一览表

图1 上海市“两规融合、多规合一”的空间规划体系示意图

2.2 “ 上海2035”对国土空间规划体系实施的目标与要求

上海市委、市政府高度重视“上海2035”实施，通过召开“上海2035”实施动员大会、印发《中共上海市委、市政府关于全面实施〈上海市城市总体规划（2017—2035年）〉的意见》（沪委发[2018]19号），以及召开上海市第7次规划土地工作会议等，全面部署推进“上海2035”的实施。

以国土空间规划4大体系推进“上海2035”实施。与《若干意见》要求完全一致，上海结合实际，围绕“两级政府、三级管理”的管理体制、超大城市空间结构特征和当前发展面临的重点问题等，建立和完善上海市“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。编制审批体系按照国家对空间规划体系改革的总体要求，协调好规划的刚性控制和弹性引导，兼顾行政管理效能提升；实施监督体系落实建立健全国土空间动态监测预警和实施监督机制的要求，突出全过程管理和监督考核问责；法规政策体系落实国家法治要求并结合超大城市特点，体现依法合规、分级分类管控和保障实施；技术标准体系突出科学性和操作性，为规划编制和实施管理提供技术支撑和基础保障。其中，上海市规划资源部门针对国土空间保护、土地高质量利用、区域规划协同、城市品质和风貌保护、乡村振兴、制度建设和行政审批制度改革、执法监督等重点领域，不断研究和制定一系列的规划实施政策、法规性文件，将逐步形成涵盖规划“编制—实施—监督”全过程的法规政策体系和技术标准体系。

2.3 上海市国土空间规划技术标准体系基本框架

2.3.1 基本原则

响应国家标准化改革要求，优先研究制定“底线型”强制性标准。问题导向、目标导向和需求导向相结合，按照轻重缓急有序地推进空间规划技术标准体系的优化工作。优先研究制定事关生态文明建设和国土空间安全的强制性标准，如资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价标准、体现“底线约束”的各类控制线划定标准以及支撑国土空间规划编制、审批和实施管理的直接相关的基础性技术标准等。

面向全球和未来，体现标准的创新引领性。立足国情、市情，面向世界，瞄准国际先进标杆，与国际先进技术标准保持同步对接，推动国土空间规划标准化的国际交流合作。充分考虑人工智能、移动互联网络以及大数据分析等创新性技术与国土空间规划的融合发展，在智慧规划、国土空间基础信息平台建设、大数据分析应用等方面抓紧研究制定相应的技术标准，以先进的国土空间规划技术标准引领城市高质量发展和创造高品质生活。

按照“多规合一”要求，加强统筹衔接。搭建“多规合一”的国土空间规划技术标准体系框架，梳理整合主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划等技术标准，经评估对现行标准提出修订、废止等优化建议。同时，加强与相关专项规划、工程建设领域等技术标准的相互衔接，加强强制性标准、推荐性标准以及各层级标准间的衔接配套和协调管理。

因地制宜，提高适用性和有效性。对于国家制定的国土空间规划强制性标准必须执行，但由于上海进入存量优化发展阶段，具有资源环境紧约束特征，应鼓励制定和采用适合上海特色和特点的推荐性标准。例如，可对集约节约土地、城市更新、提升城市空间品质等方面的技术标准进行探索研究和实践，着力提高标准的适用性和引领性。

2.3.2 总体思路

坚持“上海2035”统筹引领，强化标准衔接。“上海2035”是“多规合一”的政策平台，统筹协调空间和资源的优化配置，发挥战略引领和刚性管控作用。在区域协调层面，通过加强长三角区域性标准的衔接，在生态环境建设、交通市政重大基础设施建设、高等级公共服务设施等重点领域，可联合制定区域性标准，形成长三角地区通用的标准体系，推进长三角生态绿色高质量一体化发展；在市域城乡统筹层面，“上海2035”需要分层分级落实，上下级规划建设之间的标准要衔接，平行条线上各专项规划、各领域建设之间的标准要衔接，时序上规划、建设、管理3大环节的技术标准要衔接，需要各方共同构建协调统一、高效实用的国土空间规划技术标准体系。

聚焦“上海2035”重点地区，强化标准先行。针对“上海2035”实施中明确的临港地区、虹桥商务区、国际旅游度假区，陆家嘴、外滩、北外滩、世博园等沿黄浦江和苏州河（“一江一河”）世界一流滨水公共空间，崇明世界级生态岛，以及主城区桃浦、南大、吴淞等转型更新地区和历史文化风貌保护区等重点地区，在集约节约用地、城市设计、开发强度、城市风貌等方面，需要尽快制定具有针对性的规划编制和实施标准，通过试点探索和标准先行，加强规范化和精细化管理。

应对“上海2035”动态维护，强化标准管理。按照“上海2035”底线约束、全过程管控的要求，依托上海市城市发展战略数据库SDD平台（Strategy Development Database）和总规年度实施监测评估结果建立动态维护机制。因此，与之相适配的标准体系也应具备刚性管控和动态适应能力。要“放管结合”，建立底线型管控思维，把事关城市安全、人民生命财产健康安全、生态环境安全和基本民生保障的标准列为强制性标准。这些强制性标准由政府主导，可进一步研究形成全市统一的国土空间规划技术规范，提高标准化和法定化程度。强制性标准之外的推荐性标准，则由地方政府和市场主导，鼓励标准制定主体的多元化，强调创新和适应市场需求。

2.3.3 内容框架

在《上海市工程建设标准体系表》（DG/TJ08-01-2014）基础上，按照以上基本原则和总体思路，构建基于“上海2035”实施的规划建设技术标准体系，包括空间规划、创新之城建设、人文之城建设和生态之城建设4个标准子体系（图2）。针对标准体系所提出的现行继续执行、新增（包括在编）、修订和废止4种类型，进一步提出具体优化完善建议。具体的标准项目将根据需要进行适时动态调整。在时序上，规划技术标准体系的优化、完善工作采用近远期相结合的方法。近期根据必要性分析重点推进已有政府规范性文件的标准化工作，以及新增与“上海2035”实施紧密相关的技术标准，用于技术指导的“标准”的形式可以多样化。中远期逐步构建强制性标准体系，统一为技术规范，并完善推荐性标准体系。

3 上海市国土空间规划技术标准体系维护的重点

上海市全面对接国家对国土空间规划顶层设计的要求，正在建立和完善统一的规划编制、实施、监督全过程的技术标准体系。在制作基础数据阶段，对接土地利用现状用地分类标准和城乡规划建设用地分类标准，统一现状用地分类和用地边界划分标准，形成统一的现状数据底版。在规划编制阶段，立足总体规划确定的用地分类标准、空间管制标准和设施配置标准等，调整各个专项规划的相应标准。详细规划和建设项目用地管理方面，按照“土地复合、产城融合”原则，制定实施覆盖城乡和各类产（行）业的用地标准体系框架，加强用地规模和建设强度的“双控”管理。在建筑管理、监督检查环节，进一步优化对相关设计和审查标准的对接要求。

3.1 推进基于“上海2035”实施的规划技术标准体系的深化落地

按照上海市国土空间规划技术标准体系建设要求，在4个子标准体系框架下，针对各层级空间规划编制，已研究制定指导区级总规、单元规划、镇总规编制的技术规范（图3），包括《浦东新区和郊区各区总体规划暨土地利用总体规划编制技术要求和成果规范（试行）》 《上海主城区单元规划编制技术要求和成果规范（修订）》和《上海市新市镇总体规划暨土地利用总体规划（含近期重点公共基础设施专项规划）编制技术要求和成果规范（试行）》，以及《郊野单元（村庄）规划编制技术要求和成果规范》等，同时研究制定“多规合一”的《上海市土地分类标准》。针对创新之城建设，在先进制造业提升方面研究制定上海市产业园区规划技术指引，在综合交通支撑方面研究制定《上海市轨道交通规划设计标准》；针对人文之城建设，已制定《上海市15分钟社区生活圈规划导则（试行）》 《上海市街道设计导则》和《上海市郊野乡村风貌规划设计导则》，研究修订《黄浦江两岸滨江公共环境建设标准》、制定《上海市色彩规划指引》等；针对生态之城建设，已制定《崇明世界级生态岛规划建设导则》，以及《上海市河道规划设计导则》等。

在标准管理方面，围绕“上海2035”实施，通过制定年度标准制修订计划，对城乡规划建设标准实行复审制。通过建立标准动态维护更新机制，以及对标准的研究、编制、修订工作给予科研经费支持等政策机制，保障国土空间规划技术标准体系目标和要求的落实。

图2 基于“上海2035”实施的上海城乡规划建设标准体系框架图

图3 上海市国土空间规划层次体系与技术标准对应示意图

3.2 加强分类指导与标准衔接

针对上海超大城市“两级政府、三级管理”的特点，在标准制定方面进一步加强细化衔接和分类指导，在覆盖全域、分层管理、分类指导的国土空间规划体系的基础上，重点完善各层次国土空间规划内涵以及相互关系，进而明确各级、各类规划的编制技术要求和成果规范。

与国家明确的“五级三类”国土空间规划体系相对应，上海结合超大城市管理特点增加单元规划层次，这是上海市国土空间分级规划管理中促进市区协同，实现“统一规划、统一领导、统一规范、分级管理”的关键层次。单元规划层次包括主城区单元规划、特定政策区单元规划和新市镇总规，是统筹协调生态空间、公益性设施和文化风貌等底线型内容，强化空间引导和落地管控的管理平台[4]。围绕单元层次定位，上海制定了主城区单元规划、新市镇总规的编制技术要求和成果规范。以《上海市主城区单元规划编制技术要求和成果规范（修订）》的编制为例，在体系衔接上突出事权匹配和管理下沉，中心城区按行政区编制，主城片区按片区编制，明确全区、单元（街道镇）和街坊3个层面的管控标准要求，进一步体现中心城精细化管理的要求；在编制内容要求上突出承上启下、保障公共资源，重点优化公共服务设施和生态公共空间的平衡和充分配置，分解区内各项规划控制要求至每个单元，明确单元主导功能和用地结构，划定生态空间、公益性设施和文化风貌等底线型内容及相关专项控制线；在技术方法上强调以大数据应用提升编制的科学性和精准性。推动单元规划落实总体规划目标、指标和战略布局，指导控制性详细规划调整与修编，并与重要专项规划系统要求相衔接，真正发挥单元规划承上启下的重要作用。

3.3 突出实施监管与标准深化

上海在空间实施管控上积累了丰富的经验，特别是“三线”管控，对市域空间和功能布局的优化发挥了至关重要的作用[5]。“上海2035”进一步提出“三大空间、四条红线”的全域空间分区管制体系，其中“四条红线”，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线，是“网络化、多中心、组团式、集约型”市域国土空间格局底线型要求的集中体现，与《若干意见》中关于“划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束”的要求完全一致。

为了进一步深化细化对“四线”的实施管理要求，上海市通过出台相关的规范性文件，在不同层次的规划中区分各级主体事权，分类确定差异化的规划深度和管理要求，同步配套相关的管控政策，兼顾刚性和弹性，实现规划在战略引领和政策管控上的统一[5]。例如，依托“总体规划—单元规划—详细规划”国土空间规划体系层层深化“四线”空间落地，区总规层面全面落实“上海2035”划定的生态保护红线、永久基本农田保护红线和文化保护控制线，强化刚性管控传导，在全区城市开发边界总规模和城市开发边界内新增建设用地规模不增加的前提下，区级总规和单元规划可对“上海2035”划定的城市开发边界进行局部优化，满足一定的弹性管控需求。

3.4 围绕精细化管理明确细化标准

党的十九大报告提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总要求，创新国土空间治理能力是新时期规划工作者面临的重要命题。为落实习近平总书记关于“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细”的要求，上海规划资源部门发挥国土空间规划技术标准和政策的引领作用，用精细化标准来推动精细化管理。重点围绕高质量发展和创造高品质生活，在规划技术标准体系框架内，注重以人为本，聚焦城市设计、容积率、城市风貌、社区公共设施等精细化管理内容，研究制定一系列的相关政策技术细则。

以加强容积率管理、全面推进土地资源高质量利用为例，上海提出以开发强度管理为抓手，统筹人口、用地和空间的关系，通过各层次规划制定，明确开发强度控制“以强度换空间，以空间促品质”要求，针对不同地区、不同用地性质，分层分区分类实施差别化管理，并提出在不突破单元规划确定的开发容量基础上，根据具体建设条件，包括区位、地块规模、道路交通、消防安全、日照通风、环境景观、建筑控高等，通过城市设计和交通影响分析，合理确定地块容积率。

3.5 完善智慧规划平台建设的标准要求

为适应国家建设新型智慧城市和实施大数据战略的总体要求，上海探索国土空间资源信息化标准研制工作，研究空间基础信息平台数据管理要求，在规划审批和监管数据库基础上，整合基础地理信息库（天地图）、城市发展战略数据库（SDD）、地质资源环境数据库和城市建设档案数据库以及其他空间信息数据库，构建全方位的国土空间基础信息库，并制定统一的标准，如制定数据共享和开放管理办法，编制数据共享目录和开放清单，研制数据共享和开放标准规范、成果数据标准等。

以SDD的建设和完善为例，通过政府部门间信息资源共建共享，统筹整合上海市人口、经济、房屋、土地等基础数据，建立以空间落地为特色、服务上海城市发展要求和宏观决策的战略数据平台，并以国土空间数据为基础，形成统一的统计单元和数据标准[6]。同时，构建国土空间规划动态监测评估预警和实施监管系统，使数据分析、数据应用、数据反馈融入“上海2035”实施的全过程，为上海超大城市的智慧空间治理奠定基础。

4 结语与展望

本文对国土空间规划技术标准体系构建所面临的新形势、新要求和优化方向进行探讨，并对上海超大城市国土空间规划技术标准体系的梳理优化进行总结。国土空间规划技术标准体系的研究、确立、调整是一项长期持续的过程，在不断推进国土空间规划编制和实施的过程中，相应的技术标准体系也会随之变化和动态调整，未来应重点关注以下4个方面：

一是加强与法规政策体系的衔接。与国土空间规划相关的法律法规和部门规章尚在完善中，而技术标准体系的构建必须依法依规，与法律法规要求相配套。

二是加强国土空间规划内部不同领域技术标准之间的衔接。国土空间规划是一个复杂的巨系统，涉及自然生态保护、城乡开发建设、海陆统筹、地上地下空间统筹等诸多领域，规划内部不同领域之间的标准要加强衔接，避免交叉重叠和矛盾冲突。

三是加强与相关专项规划标准之间的衔接。国土空间总体规划对专项规划具有指导约束作用，要妥善处理好两者之间的关系，尤其是做好与涉及后续建设实施的道路交通、市政基础设施等专项规划技术标准的衔接。

四是加强区域性国土空间规划技术标准的创新研究。目前，对于跨行政区域或流域的国土空间规划编制和实施，尚缺少相应技术标准的支撑。为加强长三角生态绿色一体化发展，应在区域性国土空间规划技术标准的研究制定方面有所突破。