海岸带综合治理，怎样做到生态优先？

□ 张志锋 许妍 索安宁

（张志锋，国家海洋环境监测中心研究员；许妍，国家海洋环境监测中心副研究员；索安宁，中国科学院南海海洋研究所研究员。本文为国家社科基金2017年度课题《基于分区分类的海洋生态红线差别化管控政策研究》（17BJY039）的阶段性成果）

生态资本优先。经济活动的生态合理性，要优先于经济技术的合理性。

生态规律优先。把人类作为陆海生态系统的重要组成部分，把陆域、淡水、海域生态环境作为一个整体，从水圈、大气圈、生物圈视角深刻认识我国海岸带生态系统与全球生态系统的整体联系和相互作用。

生态产品优先。对人为开发活动进行生态论证，将保护和优化生态系统、保障民生福祉作为所有人为活动的出发点。

海岸带是陆地和海洋之间的过渡带，具有突出的区位优势、优良的资源禀赋和重要的生态功能，在经济社会发展和生态文明建设全局中具有重要战略地位，发挥着强韧支撑作用。

深入推进海洋生态文明建设，关键在于以生态优先引领海岸带综合治理，构建海岸带绿色发展空间新格局，陆海统筹，开展环境治理工程，整体系统推进生态修复工程，加快形成绿色生产方式和生活方式，推动实现海岸带地区绿色高质量发展和陆海生态环境高水平保护。

一、实施海岸带综合治理的基本动因是什么？

党的十八大以来，在生态文明和海洋强国建设双重战略的指引下，海岸带地区在我国经济社会可持续发展全局中的战略地位日益凸显，但仍面临着资源环境约束趋紧，生态产品供需矛盾突出，发展与保护不协调、不平衡、不充分等突出问题。

（一）海岸带是我国经济绿色转型发展的关键区域

海岸带具有突出的区位优势和自然资源禀赋。一方面，海岸带地区是陆海生态系统物质能量交换过程中最有生机的部分，具有很高的自然能量和生物生产力。我国约20%的动物蛋白质食品、23%的石油资源和30%的天然气资源来源于海洋。另一方面，海岸带区位优势明显，是融合陆海两类经济模式、生产力内外双向发展的经济脊梁带。我国海岸带地区以不到30%的陆域国土，承载着全国40%的人口、50%的大城市、70%的国内生产总值。但同时，海岸带地区正处于新旧动能转换的关键阶段，第二产业比重高出全国平均水平近5个百分点，石化产业产值约占全国的75%，钢铁产能约占全国的78%，产业结构调整难度大。随着经济社会发展，海岸带地区人口、产业和经济要素高度集聚的态势愈加明显，成为实现我国经济绿色转型发展的关键区域。

（二）海岸带是解决生态环境突出问题的攻坚地带

海岸带具有高度迁徙的物种、迅速变化的环境和复杂多样的人类活动因素，是我国生态环境问题最为集中和突出的区域。“十三五”以来，海岸带地区承纳的陆源污染物入海量年均达千万吨级以上，全国约15%的入海河流断面为劣Ⅴ类水质，约10%的海湾水体富营养化严重，约42%的海岸带区域资源环境超载。与上世纪50年代相比，我国滨海湿地面积已累计丧失65万公顷，自然岸线已不足40%，近海优质渔业资源量减少近一半，近岸典型生态系统80%以上处于亚健康或不健康状态。海岸带消纳陆源污染、防护自然灾害、维持生态平衡、提供生态产品等服务功能普遍受损，是当前打好污染防治攻坚战、解决生态环境突出问题的关键所在。

（三）海岸带是科学协调发展与保护关系的战略要地

海岸带陆海相互作用剧烈，集聚着山水林田湖草生命共同体的几乎全部重要生态系统类型，既要承载“从山顶到海洋”经济社会发展的资源供给需求，又要消纳人为活动带来的诸多生态环境压力，还要防范和抵御来自海洋和陆域的各类生态灾害和环境风险，是科学协调发展与保护关系的战略要地。尽管自2012年以来我国海水水质整体企稳向好，但已有的治理成效基础并不稳固，发展与保护的矛盾仍未能从根本上得到有效纾解，约42%的海岸带区域因过度开发利用而导致资源环境超载。实施生态优先的海岸带综合治理，是协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护的必然要求，具有现实紧迫性。

二、怎么理解生态优先是海岸带综合治理的首要原则？

生态优先就是指经济社会发展必须以资源环境承载力为前提，将资源节约、环境保护、生态修复放在经济社会发展的优先地位。

实施海岸带综合治理，首要原则就是坚持生态优先，贯彻落实“绿水青山就是金山银山”重要理念，正确把握生态环境保护和经济发展的关系，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子。

（一）生态资本优先是海岸带经济高质量发展的根本保障

生态系统孕育了海岸带资源可持续开发利用的物质基础，决定了海岸带人为开发活动的资源环境承载力。海岸带一切经济活动的生态合理性，要优先于经济与技术的合理性。

坚持生态资本优先原则，核心是建立生态优先型经济即以生态资本保值增殖为基础的绿色经济，从整体和长远利益出发，在满足大多数人需要的同时，保护和优化海岸带生态系统，保持生产力的可持续运行能力。在构成绿色经济的四大资本形态中，生态资本的保值增值从根本上决定着物质资本、知识资本、社会资本等其它资本的保值增值，具有基础性、决定性地位。

当前，特别是传统工业化模式严重消耗自然资源、破坏生态环境，海岸带生态承载力已经接近或达到极限，作为生态资本物化形态的生态系统，具有明显的不可替代性，其平衡和自我恢复能力一旦严重损害就很难人工修复。必须坚决把克服海岸带生态危机、恢复生态平衡放到发展的首位，以加强海岸带生态系统的整体保护和修复实现生态资本保值，以调整优化海岸带保护与利用空间格局、提高资源集约节约开发利用效能等实现海岸带生态资本增值，以海岸带生态环境保护的硬约束促进发展方式和生活方式的绿色转型，切实保障海岸带资源的可持续开发利用和经济高质量发展。

（二）生态规律优先是陆海生态环境综合治理的科学遵循

新一轮国务院部门改革完成后，消除了陆海统筹实施生态环境综合治理的制度障碍，而要从根本上实现“打通陆地和海洋”的目标，还必须尊重自然、顺应自然，进一步深化对陆海生态过程和生态规律的认识，坚持按生态规律办事。

一要把人类作为陆海生态系统的重要组成部分，深刻认识人为活动影响下的陆海生态过程和生态规律，科学把握人为活动和自然变异双重驱动下，陆海生态系统的相互作用机制和变化趋势，科学划定并严守海岸带生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线等。

二要把陆域-淡水-海域复合生态环境作为一个整体，深刻认识在水流、生物和人为活动的共同作用下，这一复合生态环境所承受的跨系统生态威胁及发生发展规律，在海岸带污染防治、生态保护与修复中坚持陆海统筹和区域联动，建立健全跨部门、跨辖区、跨系统的统筹协调机制。

三要从水圈、大气圈、生物圈的视角，深刻认识我国海岸带生态系统与全球生态系统的整体联系和相互作用机制，特别是与邻接海域、相邻国家和地区之间的生态联系，以海岸带生态环境综合治理的突出成效引领跨界生态环境安全保障，深度参与全球生态环境治理。

（三）生态产品优先是保障和提升民生福祉的必然要求

习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”海岸带陆海生态系统提供的干净的水、清洁的空气、正常的气候、安全的食品、宜居的环境等良好生态产品，是人们从事一切生产生活的前提和基础。因此，舍弃一些经济利益只会一时影响部分人的物质富足程度，但是如果舍弃生态利益则会损害海岸带经济社会发展的根基，损害所有人利益。必须对海岸带的人为开发活动进行生态论证，将保护和优化生态系统、保障和提升民生福祉作为海岸带各类人为活动的出发点。

特别是在进入全面建设小康社会历史新时期以后，人们对于生活质量、身心健康的要求越来越高，对优质生态产品的可持续供给需求越来越高，海岸带综合治理必须把提升生态产品数量和质量、保障生态产品的持续有效供给放在首位，保障好最普惠、最公平的民生福祉。同时，通过海岸带综合治理，充分发挥良好生态产品的作用，不但可以极大地拉动内需，推动海岸带经济的健康发展，而且可以提高人们的创造力及在生产生活中的竞争力，更有利于海岸带经济的绿色高质量发展。

三、以生态优先引领海岸带综合治理，具体着力点在哪里？

以生态优先引领海岸带综合治理，就是要以习近平生态文明思想为指导，充分认识海岸带资源环境管理的整体性、系统性和全局性，源头、过程和结果管理并重，实施以生态系统为基础的海岸带综合管理，优化海岸带保护与利用的空间格局，严格落实生态保护红线制度，推进陆海环境综合治理与生态系统整体修复，建设陆海协同的海岸带生态灾害和环境风险防范体系，构建海岸带蓝色生态屏障，保障区域生态安全和民生福祉，进一步提升海岸带经济社会绿色高质量发展的综合实力。

（一）构建生态优先的海岸带空间格局

海岸带地区人口、产业和经济要素高度集聚，需要予以优先保护的重要生态功能区、生态敏感区和脆弱区密集分布，是生态、生活、生产空间高度融合的区域。必须充分认识海洋生态环境对“从山顶到海洋”各类人为活动压力的综合承载体属性，以海定陆、海陆联动，首先对海岸带生态空间进行整合与规划，构建海岸带生态安全屏障体系。

在海岸带生态优先的绿色底图上，严格对各类人为开发活动的生态环境影响评价，充分依据海岸带资源环境承载能力和使用功能适宜性等调整优化生产、生活空间布局，细化海岸带空间分类分区管治，提高海洋资源集约节约化水平，规范和引领海岸带生产方式、生活方式的绿色转型，最大程度减少对海岸带生态环境的影响，真正做到“一张蓝图绘到底”。

（二）陆海统筹开展环境质量改善工程

坚持陆海统筹、河海兼顾、区域联动，以陆海水体环境质量改善为核心目标，巩固深化渤海综合治理攻坚战成果，以环渤海、长三角、粤港澳、北部湾等为重点区域，系统调查评估入海河流、排污口、大气沉降、海水养殖、海洋工程等污染源底数、主要污染物环境归趋和排污贡献等，严格实施近岸海域水质目标考核制度和重点海域污染物总量控制工程，并与入海河流水质断面考核、流域污染防治规划等统筹联动，逐步消减近岸河口、海湾等严重富营养化水体。

深刻把握海岸带生态环境新老问题交织、主次矛盾转化的新特征，坚持氮磷营养盐减排和新兴环境问题并重的环境综合治理思路，聚焦沿海大中城市公众亲海区、海水增养殖区、重要海洋生态功能区等，对可能影响公众健康、用海安全、生态健康的特征性污染指标如固体垃圾和微塑料、致病微生物和赤潮毒素、持久性有害污染物、抗生素和抗性基因、悬浮泥沙等开展海陆联动的专项调查与治理工程，构建源头严防、过程严管、后果严惩的海岸带环境综合治理机制。

（三）整体系统推进生态保护修复工程

统筹陆地海洋、水里岸上、地上地下和流域上下游，开展海岸带生态系统分区和生物多样性普查，依据区域突出生态环境问题、主要生态功能定位和陆海生态联系等，构建打通陆地和海洋的生态廊道及生物多样性保护网络，提升海岸带生态系统质量和稳定性，优化生态安全屏障体系。以突出生态环境问题为导向，统筹规划海岸带生态保护与修复重点工程的部署方案，对集中连片、破碎化严重、功能退化的陆海生态系统进行系统修复和综合整治，多措并举实现海岸带生态产品提质增值。

加强海岸带生态修复与环境综合整治的政策和关键技术研究，积极推广“流域-河口-海湾”综合整治修复等新模式，以区域生态治理推进跨部门、跨辖区、跨系统的陆海联动和协调合作。积极推广“拆、修、保、增”的优质岸线恢复模式，加强对岸滩的综合整治修复，拓展公众亲水岸线岸滩，让人民群众享有切实的获得感。积极推广河湖海水系连通、海陆生态廊道建设、河口生态用水补给、滨海湿地植被恢复、野生动物栖息地恢复等手段，逐步恢复海岸带受损生态系统功能。积极推广绿色产业建设，充分利用市场化手段，完善自然环境价格机制，不断提升和改善海岸带生态服务产品、优美生活空间、城乡生态产品供给。

（四）陆海协同防范生态环境灾害风险

我国沿海海拔5米以下的海洋灾害危险区域约14万多平方公里，常住人口7000多万，约占全世界处于这类危险区域人口总数的27%。海岸带地区大型火电厂、核电站、炼油厂、海上油气管线工程以及国家石油储备基地等项目呈集中化、规模化趋势，沿海港口码头和海上船舶的危化品运输储存业日益发达，热污染、核泄漏、溢油、危化品泄漏等潜在环境风险增大。近岸海域赤潮、绿潮、水母旺发等生态灾害频发，对公众用海健康和安全造成较大威胁。

为此，必须加强海岸带地区陆海生态灾害和环境事故风险的联防联控，陆海协同排查海岸带环境灾害风险源和风险点，科学制定灾害风险区划、信息共享和应急响应体系。以国家环境风险防范总要求为指导，做好海洋生态环境风险防范网络与陆地生态环境风险防范网络的协同建设，对相关联的生态环境风险源、风险点统一指标，制定陆海协同的风险防范技术标准，促进数据共享，建立信息共享平台。同时，要加强海岸带地区陆海生态灾害和环境事故风险的联防联控，实现海岸带各类人为开发活动的风险评估及风险防范的立体、动态、全过程监控，切实保障海岸带地区生产安全、生态安全、公众财产和健康安全。

（五）健全海岸带生态环境综合治理体系

以习近平生态文明思想为统领，综合运用教育、技术、经济、行政、法律和公众参与等方法治理海岸带生态环境，加快构建海岸带生态环境监管体系、生态环境保护经济政策体系、法治体系、能力保障体系和社会行动体系，推进海岸带综合治理体系和治理能力现代化。

一是坚持用最严格制度最严密法治保护海岸带生态环境，抓紧修订《海洋环境保护法》及配套法规制度，陆海统筹优化海岸带生态保护红线，严格围填海管控办法、海岸线保护与利用管理办法，创新推进海岸带“三线一单”制度、海上排污许可制度、重点海域污染物总量控制制度、湾（滩）长制等，实施海洋和海岸工程环境影响的全过程监管，让海洋生态环境保护的“硬约束”真正硬起来。

山东省荣成市桑沟湾

二是构建陆海统筹的海岸带生态环境动态监管体系。贯彻落实国家生态环境监测网络建设的顶层设计，做好陆地与海洋生态环境监测体系的协调对接，对相关联的生态环境要素、河口海岸带区域等一体化设计并建设生态环境实时在线监控系统，实现对海岸带各类人为开发活动的压力状况及对陆海生态环境影响的过程、范围和程度等的立体、动态、全过程监控。系统开展海岸带地区资源环境承载能力、生态环境灾害风险等的评估预警，为实施基于生态系统的海岸带综合管理提供精准信息服务和决策支撑。