新中国成立以来我国边疆治理政策概述?葚

白江波

[摘要]边疆治理是中国共产党带领全国各族人民建设社会主义现代化强国的一项重要内容和方式。本文通过对新中国成立以来我国边疆治理政策的整理和分析，发现边疆治理的政策根据国家在每个阶段的发展目标呈现出不同的特质，如新中国成立初期的人民政权巩固和民族团结、改革开放以来的以“经济发展”为中心、新时代的继承和创新发展等边疆治理政策。这些特殊的边疆治理政策是中国共产党结合每个特定的历史背景下的实际情况而创造性地提出的，为把我国建设成为社会主义现代化强国，在边疆治理方面提供了宝贵的历史经验和启示。

[关键词]边疆治理;政策;概述

[中图分类号]D633  [文献标识码]A   [文章编号]1009—0274（2019）04—0016—06

边疆治理作为国家治理现代化中重要的一项内容，中国共产党从1949年建立新中国后，根据社会主义现代化建设的阶段性目标对边疆进行了相对应的治理，实施了一系列的边疆治理政策。按此可以将我国边疆治理政策分为新中国成立初期、改革开放时期以及新时代时期等三个边疆治理阶段，这三个阶段主要是围绕中国社会主义现代化进程中的阶段性任务和目标进行动态调整，形成了我国边疆治理的特殊政策，同时也取得了举世瞩目的成效。这些特殊的边疆治理政策为我国新时代边疆治理的稳步推进，推动国家治理体系和治理能力的现代化提供了经验和指明了方向。

一、新中国成立初期，人民政权巩固和民族团结的边疆治理政策

新中国成立前后，中国共产党围绕政权巩固和建设以及各族人民对中国共产党的认同、对新中国的热爱等工作任务，尤其是边疆民族地区历史隔阂深、民族间歧视严重、蒋介石反动统治集团势力的存在，为巩固和建设边疆，中国共产党采取了多样的政策措施对边疆进行治理。《中国人民政治协商会议共同纲领》作为新中国建国的政治纲领，对建国初期如何进行国家治理，也包括了对边疆治理进行了纲领性论述。其中，第六章民族政策中用四条对民族政策进行论述，第五十条“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助”，第五十一条“各少数民族地区，应实行民族的区域自治”，第五十三条“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由”。这三条就为作为民族集中聚居区的边疆民族地区的治理提供了阶段性的纲领政策。

首先，实行各民族一律平等，实行团结互助的民族政策。边疆地区作为民族聚居区，蒙古、回、藏、壮等民族主要集中在边疆地区。新中国成立初期，中国共产党为实现国家的统一和巩固国家政权，在对待民族问题，尤其是边疆民族问题时，实行各民族平等、团结、互助的民族政策，消除各民族间，尤其是少数民族与汉族间的隔阂，摒弃大汉族主义。派遣民族访问团、代表团和慰问团赴西南、中南、西北、内蒙、东北等民族地区进行党的民族政策宣讲，积极争取边疆各少数民族对新中国的认识和了解，进而支持中国共产党，实现新生政权的稳固。与此同时，为彻底消灭民族间的歧视，实现民族平等，中央人民政府下发《中央人民政府关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》，禁止民族间的歧视和侮辱。

其次，培养大批少数民族干部政策。毛泽东同志在《关于大量吸收和培养少数民族干部的电报》中指出“在目前时期应一律组织联合政府……青海、甘肃、新疆、宁夏、陕西各省省委及一切有少数民族存在地方的地委，都应开办少数民族干部训练班，或干部训练学校”。后来，“为了国家建设、民族区域自治与实现共同纲领民族政策的需要”进行培养民族干部，“为此目的，在北京设立中央民族学院，并在西北、西南、中南各设中央民族学院分院一处，必要时还可增设。原新疆学院改称民族学院”。这里不论是开办民族干部培训班还是在民族地区设立民族学院都是党在该历史时期围绕国家政权的巩固和发展进行。

再次，实行民族区域自治制度，实现各少數民族的当家作主。民族区域自治是中国共产党将马克思主义民族理论的基本原理同中国民族问题实际相结合的产物。新中国成立前期，内蒙古自治区的成立就是中国共产党解决民族问题实现少数民族当家作主的一项基本民族政策。新中国成立后，《中国人民政治协商会议共同纲领》作为我国各族人民在中国共产党领导下，进行国家、社会建设的阶段性总目标、总道路。《共同纲领》中指出“各少数民族地区，应实行民族的区域自治”，为实现这个目标，中央人民政府委员会批准了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》对自治机关、自治权利、自治区内的民族关系等进行了明确规定。根据时任中央人民政府民族事务委员会副主任委员乌兰夫在《关于中华人民共和国民族区域自治实施纲要的报告》中指出的截至1952年6月，“全国已建立各级民族自治区共一百三十个，自治区内少数民族人口约计四百五十万人;此外还有很多少数民族聚居的地区……正在准备建立民族自治区。”说明了民族区域自治“它能够完全恰当地解决中国国内的民族问题”“能够巩固中国各民族的团结合作，保证中国各民族共同走向繁荣幸福的生活”。

最后，为尚无文字的民族创立文字的民族语言文字政策。在《共同纲领》中提出“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由”。在《中央人民政府政务院文教委员会民族语言文字研究指导委员会及中央人民政府民族事务委员会关于帮助尚无文字的民族创立文字问题的报告和和政务院批复》中进一步指出“全国少数民族人口约四千万人，有通用文字的民族人口约一千四百万至一千六百万，而还没有文字或通用文字的民族则约有一千八百万至二千四百万。”“没有文字或是没有通用文字的民族现在迫切要求解决文字问题”，为解决这个问题，政务院批复由中国科学院语言研究所负责帮助少数民族创立文字。同时，“另外一些虽然有文字，但是也需要改进”。为进一步创造和改革各少民族的语言文字，周恩来总理在中国人民政治协商会议全国委员会上作了《少数民族文字改革的原则》的报告，报告指出“汉语拼音方案可以作为各少数民族创造和改革文字的共同基础”。

新中国成立初期，中国共产党围绕着新民主主义建设和社会主义改造的中心任务以民族平等为基石，实行民族区域自治制度，为少数民族人民群众创造文字，培养大批的少数民族干部，实现了新中国人民政权的巩固和发展，维护了边疆民族地区的稳定和安全，同时也加强了边疆少数民族同汉族以及其他少数民族间的团结，进一步维护了边疆民族地区巩固与国家统一。

二、改革开放以来，以“经济发展”为中心的边疆治理政策

改革开放，边疆治理进入新时期。以邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平为代表的中国共产党人正视历史、展望未来、积极开拓进取，实行改革开放，坚持以经济建设为中心，进行社会主义现代化建设，为实现全国各族人民共同发展、共同繁荣不懈奋斗，这为中国共产党治理边疆开启了新的阶段。

（一）消除“文化大革命”时期所带来的负面影响

这种负面影响对边疆治理来说，主要表现有“执行投降主义路线”“地方民族主义分子”。中国共产党为消除这些负面的影响，分别于1979年2月3日、1979年9月28日出台了《中共中央统战部关于建议为全国统战、民族、宗教工作部门摘掉“执行投降主义路线”帽子的请示报告》《中共中央统战部关于地方民族主义分子摘帽问题的请示》。前者认为“全国解放以来，中央和各级统战、民族、宗教工作部门是认真执行了党的方针，是党在实现总任务的伟大事业中一个方面的有力助手，成绩很大”“现在为全国统战、民族、宗教工作部门摘掉‘执行投降主义路线的帽子，是一个迫切而重大的问题”。后者则指出“不论是按照敌我矛盾或者人民内部矛盾对待的，都应根据中央的精神，全部摘掉地方民族主义的帽子;对确实划错了的，也要实事求是地改正过来”。通过政策摘帽的形式，消除“文化大革命”时期对各项工作的影响，这也为中国共产党更好地治理边疆地区打下了坚实的基础。

（二）转变党和国家的任务，从以阶级斗争转变为以经济建设为中心的改革开放

党和国家围绕经济建设，对边疆民族地区的治理进行不断的探索和发展，包括边疆少数民族的生产生活的基本保障、坚持和完善民族区域自治制度、开展对口支援与经济技术协作、智力支边、兴边富民行动、东西协作扶贫、乡村振兴战略等七个方面的特殊边疆治理政策，实现了边疆少数民族人民生活水平的提高、边防的巩固、社会的繁荣与进步。

1.开展全国民族贸易、民族用品生产工作，實现少数民族的基本生产生活保障。1980年国务院下发《国务院转发全国粮食会议汇报提纲的通知》，要求“减免征购任务，解决群众口粮问题。要继续对边远山区、牧区收购某些农副产品、中药材实行运费补贴政策”。1981年，国务院下发《国务院批转全国民族贸易和民族用品生产工作会议纪要的通知》，指出“发展民族贸易和民族用品生产，对发展少数民族地区经济，改善少数民族人民的生活，增强民族团结，有着重要的意义。”并在《全国民族贸易和民族用品生产工作会议纪要》中要求“从民族地区实际情况出发，继续放宽政策，促进生产发展，照顾少数民族需要，保障商品供应，改善人民生活，增强民族团结”，提出行之有效的“经济政策、供应政策、干部政策”以及坚持民族贸易的“三项照顾”（利润留成照顾、自有资金照顾、价格补贴照顾）政策。随后国家继续出台相关政策，如《国务院批转国家民委等部门〈关于加强民族贸易和民族用品生产供应工作的意见〉的通知》（1991）、《国务院关于‘九五期间民族贸易和民族用品生产有关问题的批复》（1997）。国家通过贸易和生活必需用品的满足来实现边疆民族地区的少数民族人民得到基本生活保障。

2.积极完善民族区域自治制度，更好地维护和实现各族人民群众当家作主的权利。民族区域自治是中国共产党创造性地运用马克思主义民族理论来解决中国的实际民族问题的理论成果。1981年乌兰夫在《民族区域自治的光辉历程》中认为“党的民族区域自治政策是正确解决我国民族问题的基本政策”，提出“端正对民族区域自治的认识、全面落实和及时推进党的民族区域自治政策、加强民族区域自治的法制建设”等三方面建议以做好民族区域自治工作。随着历史发展，国家出台了一系列政策文件坚持和完善民族区域自治，如《国务院关于建立民族乡问题的通知》（1983）、《中华人民共和国民族区域自治法》（1984）、《民族乡行政工作条例》（1993）、《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》（2001）、《以“三个代表”重要思想为指导，把民族区域自治法学习好、宣传好、实施好》（2001）等政策法规。2005年，国务院新闻办公室发布《中国的民族区域自治》白皮书，重申了“中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用”。边疆民族地区的各族人民在民族区域自治政策下，充分实现当家作主的权利，保障了边疆民族地区的长久安定团结。

3.开展对口支援与经济技术协作，实现边疆民族地区的经济社会发展。1958年2月，中共中央作出《中共中央关于召开地区性的协作会议的决定》中指出“全国需要划分为七个协作地区，由相关省、市、自治区党委举行定期性的和不定期性的会议。通过这种会议，可以使各省、市、自治区互通情报，交流经验，互相协作，彼此支援，调节矛盾，相互批评，以便在中央方针政策和统一规划的领导下，促进社会主义建设事业的共同发展”。1979年4月，时任中共中央政治局委员、中央统战部部长乌兰夫在全国边防工作会议上作了题为《全国人民团结起来，为建设繁荣的边疆，巩固的边防而斗争》的报告，报告中指出国家为加强边疆和民族地区的建设，组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区。包括北京、河北、江苏、山东、天津、上海分别对口支援内蒙古、贵州、广西新疆、青海、甘肃、云南，以及全国支援西藏。随后的《经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》（1982）进一步指出“为了增强民族团结，巩固边防，加速少数民族地区的经济文化建设”进行对口支援和经济技术协作。1984年万里在《经济技术协作也是个大的改革》中指出“我国边远地区，多半是少数民族聚居区……对口支援，帮助少数民族地区发展经济，让他们尽快富起来，不仅有经济意义，而且有重大的政治意义，是我国的一个大政策”，并强调“在人才的协作上，沿海地区要积极支持内地、边远地区和少数民族地区”。国家通过政策调控，使经济发达地区对口支援边疆民族地区，并采取经济技术的协作发展，促进边疆地区的发展，从而实现边疆地区的经济社会发展同内地各市省步调相一致，实现共同富裕。

4.“智力支边”，实现边疆民族地区经济文化发展。“智力支边”也就是通过建设或派遣拥有科学技术知识的人才队伍，建设边疆。如《劳动人事部、国家民委关于加强边远地区科技队伍建设若干政策问题的报告》（1983）中为边远地区现代化建设提供一支具有重要力量的队伍，提出“鼓励大学生毕业生和中专毕业生支援边远地区建设、允许对科技人员实行各种津贴、浮动工资和奖励”等多项政策建议;又如，在《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央统战部、国家民委〈关于民主党派为边疆地区建设服务挂钩会议的报告〉》（1983）中指出“民主党派开展‘智力支边活动是一项新的工作。”它对于发展边疆和少数民族地区的经济文化、对于稳定和建设边疆具有积极的意义。《报告》中要求“边疆和少数民族地区的省、自治区和沿海有关省、市把民主党派‘智力支边活动分别纳入本地区经济文化发展计划和协作计划……各个民主党派中央也将成立‘智力支边服务中心”。这种“智力支边”活动关系到进一步发展国内各民族之间平等、团结、互助的社会主义民族关系，对于稳定边疆、少数民族地区科技知识分子队伍建设有着重要的意义。

5.实施“兴边富民行动”，发展和建设边疆民族地区。我国陆地边境线长，接壤国家多，绝大部分在少数民族地区。“兴边富民行动”早在1997年，司马义·艾買提在全国边境地区民委工作会议上作的《加强民族工作 为建设繁荣稳定的边疆服务》中提出“国家在边境地区的各项建设，都充分考虑如何带动边境地区的发展，促进各民族群众脱贫致富，努力做到国家利益、地区利益、边民利益三者统筹兼顾”。“兴边富民，就是要心里装着人民群众，想着人民群众，对人民有利的事情，我们要多做多办，不利于人民群众的事情就坚决不做，就制止”。又在《国家民委关于进一步推动“兴边富民行动”的意见》（1999）中明确指出“边疆巩固关系中华民族统一大业，边疆地区民族关系影响国家稳定和长治久安，边疆经济社会发展状况影响国家的对外形象。发挥边疆优势是加快西部大开发，实现社会主义现代化战略目标的有利因素，建设繁荣稳定的边疆是在激烈的国际竞争下赢得主动权的重要措施”。并进一步明确了“兴边富民行动”的指导思想、方针和主要任务。2000年在“兴边富民行动”发布会上，以《吹响祖国边疆长治久安和繁荣进步的号角》为题，标志着“兴边富民行动”正式启动，进一步强调了“边疆省区和边疆各族人民在坚定维护祖国统一、巩固边防的同时，顾全和服从大局，尽力支持内地和沿海，为国家的改革开放和现代化建设全局作出了重大的、非常宝贵的贡献”。同时，也提出“‘兴边‘富民是‘兴边富民行动的出发点和归宿，‘行动表明这是有计划、有组织进行的阶段性工作”。与“三个工作”（切实把基础设施建设搞上去、着力培育县域经济增长机制和增强自我发展能力、下大力气提高人民群众的生活水平）、“七个战役”（扶贫攻坚、基础设施建设、产业结构调整、对外开放、社会进步、文化设施建设、生态环境保护建设）的“兴边富民行动”。2004年国家民委、财政部下发《关于继续推进兴边富民行动的意见》指出将从加大政策和资金支持力度、进一步协调落实好建设项目、加强人才培育工作、加强资金管理工作、加强舆论宣传工作等多方面的措施继续推进“兴边富民行动”的开展。

6.积极开展东西协作扶贫，解决边疆民族地区的贫困问题。边疆民族地区作为我国发展较为滞后的地区，经济社会发展程度较低，人民经济收入水平较全国其他地区而言较低，也是贫困集中区。为解决边疆民族地区的贫困问题，党和国家出台了很多政策，其中东西协作扶贫就是边疆贫困治理的一种特殊政策。1989年江泽民同志在全国少数民族地区扶贫工作会议上讲话指出“贫困地区多数地处偏远，自然条件差，而且相当多是少数民族聚居的地区”“中央对少数民族贫困地区还要继续给予大力帮助……沿海地区和经济发达地区毫无疑问也有这个责任”“一省有难，各省来相帮;一方有难，八方来支持。在我们的社会主义制度下，这种人民之间、民族之间、地区之间的团结、友爱、互助、协作的原则不会改变”。这样一来，就为后来的边疆贫困治理进行“东西协作”提供了政策上的建议和理论基础。1996年7月，在国务院印发《国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组关于组织发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作报告的通知》中强调“经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作，对于推动地区间的优势互补，推进社会生产力的解放和发展，加快贫困地区脱贫致富步伐，实现共同富裕，增强民族团结，维护国家的长治久安，都具有重要的意义”。经国务院扶贫办商定开展扶贫协作，由北京与内蒙古、上海市与云南省、广东省与广西壮族自治区、山东省与新疆维吾尔自治区、全国对口支援西藏等发达省市与边疆民族地区开展扶贫协作。2001年6月，国务院印发《国务院关于印发〈中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）〉的通知》中明确提出“扶贫开发实现了贫困地区广大农民群众千百年来吃饱穿暖的愿望，为促进我国经济的发展、民族的团结、边疆的巩固和社会稳定发挥了重要作用。”并要求各级各部门要“继续做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作”。

从1996年开始的扶贫协作关系在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中得到进一步延续和发展，东西协作扶贫，经济发达地区与边疆民族地区进行协作，解决长期困扰党和国家的贫困问题。通过东西协作扶贫，使得边疆民族地区的人民群众生活得到了极大的提升，实现了国家的边防巩固、长治久安、民族繁荣进步。

三、新时代，继承和创新发展的边疆治理政策

（一）积极推进生态文明建设的理论创新和实践探索，建设美丽中国

边疆民族地区其自然环境相对差、生物多样性丰富、生态资源丰富，同时集高寒、峡谷、沙漠、原始森林、草原、平原等为一体，是我国重要的生态屏障区。以习近平同志为核心的党中央，积极推进生态文明建设的理论创新和实践探索，明确提出走向社会主义生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容，强调良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，要正确处理经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。通过深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，进一步保护边疆民族地区的自然生态环境，为边境地区各族人民提供美好生活的生存、居住的美丽家园。

（二）实施乡村振兴战略，建设美丽乡村

2018年，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出“聚焦攻坚区精准发力，革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区的乡村，到2050年如期实现农业农村现代化”。也就是将边疆民族地区作为乡村振兴的重要区域，要建设现代化的边疆民族地区农村目标。并提出从改善农村交通物流设施条件（加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区铁路公益性运输的支持力度，继续开好“慢火车”。加快构建农村物流基础设施骨干网络，鼓励商贸、邮政、快递、供销、运输等企业加大在农村地区的设施网络布局）;鼓励社会人才投身乡村建设，继续实施“三区”（边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区）人才支持计划，深入推进大学生村官工作，因地制宜实施“三支一扶”、高校毕业生基层成长等计划，开展乡村振兴“巾帼行动”、青春建功行动。

（三）支持沿边重点地区开发开放，构筑经济繁荣、社会稳定的祖国边疆

重点开发开放试验区、沿边国家级口岸、边境城市、边境经济合作区和跨境经济合作区等沿边重点地区是我国深化与周边国家和地区合作的重要平台，是沿边地区经济社会发展的重要支撑，是确保边境和国土安全的重要屏障。重点地区开发开放主要从“深入推进兴边富民行动，实现稳边安边兴边”“改革体制机制，促进要素流动便利化”“调整贸易结构，大力推进贸易方式转变”“实施差异化扶持政策，促进特色优势产业发展”“提升旅游开放水平，促进边境旅游繁荣发展”“加强基础设施建设，提高支撑保障水平”“加大财税等支持力度，促进经济社会跨越式发展”“鼓励金融创新与开放，提升金融服务水平”等八个方面入手，为实施“一带一路”倡议、服务全国改革发展大局做好边疆民族地区工作。支持沿边重点地区开发开放，构筑经济繁荣、社会稳定的祖国边疆。

结语

新中國成立以来，边疆地区的开放、建设经历了两次高潮。第一次是“一五”期间，全国156项骨干工程的大部分摆在西部，其中相当一部分又摆在边疆省区。第二次是三线建设时期，国家在边疆省区兴建了一批基础设施项目，从东部沿海地区搬迁来了一批生产企业，形成了一批产业基地。经过两次开发和建设高潮，边疆地区的面貌发生了翻天覆地的巨大变化。中国共产党带领全国人民进行社会主义现代化建设，尤其是对民族聚居区、自然条件差、经济社会发展相对落后、国际国内情况复杂的边疆民族地区的治理和建设，中国共产党创造性的将马克思主义民族理论运用到边疆民族问题的实际解决上，根据党和国家在不同历史阶段的发展目标，创新性地提出了一系列特殊的边疆治理政策，如民族区域自治制度、对口支援与经济技术协作、智力支边、兴边富民行动、东西协作扶贫、乡村振兴战略等。通过这些政策在边疆民族地区的实施与落实，实现了边疆民族地区的边防巩固、少数民族群众生活水平得到极大提高，边疆民族地区经济社会发展得到快速发展。这为边疆民族地区的长治久安、繁荣与进步提供了前提条件和实现的必要政策基础。新时代，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，继承和发展我们党在历史上边疆治理的经验，并以习近平总书记关于边疆治理的重要论述为理论依据，创新和发展边疆治理的政策措施，为建成社会主义现代化强国而努力建设安全、稳定、发展的新时代边疆，实现边疆民族地区民族团结、民族进步、边防巩固、社会发展、人民幸福。