“凤凰涅槃”的高铁外交——从雅万铁路的重新开工看高铁外交的发展

梁鑫

（同济大学政治与国际关系学院，上海 200092）

“既以为人，己愈有；既以与人，己愈多’’，习近平总书记在《永远做太平洋岛国人民的真诚朋友》中提到的这句话，为共同发展赋予了深厚的含义。中国欢迎各国搭乘中国发展的便车，在中国“一带一路”的理念下，努力寻找同各方利益的契合点，谋求中国与世界共同发展进步的长久之计，把共同利益的蛋糕越做越大。在这样的时代背景下，高铁外交成为了新时代合作发展的新实践。

列宁曾指出，苏维埃政权+普鲁士的铁路秩序+美国的技术和托拉斯组织+美国的国民教育等等”=总和=社会主义。当时的苏维埃，借鉴了普鲁士的铁路秩序，为经济发展提供了条件，而当今中国的高铁输出，也为周边国家的发展也提供了良好的契机。如同当时的苏维埃一样，中国的高铁为周边国家提供了便利，在谋求共同发展中一同进步。

然而随着高铁外交的逐步展开，也遇到了重重磨难，那么，如何才能冲破困境，一路高歌呢？本文主要利用雅万铁路从2015年开工到搁置再在2017年7月重新开工这个事例，利用文本分析和数据收集的方法，探讨为什么中国的高铁外交会受阻，而在受阻的整个过程中又是如何走出困境，重新焕发光彩的，以此为中国的“高铁外交”的实际操作提供借鉴。

一、阻碍与磨难，高铁外交面临窘境

实际上，高铁外交在 2009年就已经在与俄罗斯接洽，真正的勃兴是到2013年与东南亚国家和中亚国家交往时正式提出的。自高铁外交的提出，中国和各国合作修建高铁的项目也不绝于耳，然而磨难也如期而至。

2013 年10月11日，中国和泰国计划合作廊开至帕栖高速铁路的修建，同时，承诺泰国可以用农产品抵偿相应的修建费用，这就是媒体口中的“高铁换大米”，但是，至2015年中国放弃了此项目，泰国最终和日本合作修建；2013年11月，李克强访问罗马尼亚，中国和罗马尼亚计划合作修建贝尔格莱德和布达佩斯之间的匈塞铁路，后被称为“高铁换牛肉”，但是在2015年中国企业正式拿下“匈塞铁路”项目合同之后，匈塞铁路至2017年还未正式开工；2015年，印度总理莫迪上台后首次访华，习近平和莫迪进行会谈之时，将中印高铁项目列为会谈项目之一，希望双方能够重点推动铁路领域合作，但是，中印高铁经历了一系列阻碍，至2017年11月仍未开工；2015年习近平访问美国，中国宣布中国高铁企业组成的高铁联合体将与美国西部快线公司组建合资公司，商讨共同建设美国首条真正意义上的“西部快线”，但是，在2016年美国单方面宣布拒绝中国加入“拉斯维加斯-洛杉矶高铁”的修建。

英国有统计显示，在中国计划合作修建的一共18条高铁中，至今只有5条成功开启项目，其他的均受阻或者搁置，高铁外交频频受阻，对中国的一带一路的实践也提出了巨大的挑战。让人不禁疑问，难道中国的高铁外交是失败的？是会就此沉寂无声吗？

二、开工-搁置-再开工，雅万铁路初试锋芒

雅万铁路，是连接印尼首都雅加达和万隆的高速铁路，全长142.3公里，建成后雅加达至万隆从3个小时缩短到40分钟。这条铁路，是2014年11月8日新上任为印度尼西亚的总统佐科在北京参加亚太经合会议之时，在体验了京津城际高铁后，产生的想法。后来在2015年与习近平签订了《中印尼雅加达--万隆高铁合作谅解备忘书》，并于10月份中国的企业正式拿下了雅万高铁项目，于2016年3月24日雅万铁路前5公里正式开工。但是，一切事与愿违，雅万铁路并没有如中国政府和企业期望地那样顺利施工，一系列原因导致了项目停工，一直到2017年7月才重新开始开工，那么，是什么原因导致了雅万铁路的中顿呢？而现在，雅万铁路重新开工，为了解现今印尼民众对雅万铁路的评价，本文利用大众传媒的数据收集，来分析现今雅万铁路在印尼国内的评价，利用印尼最具有影响力和影响范围最广的门户网站Google.co.id，分别进行了以下关键词检索：

关键词 Google.co.id View number Djakarta-bandung high speed,JOKO WIDODO,china 5960 Djakarta-bandung highspeed,china,diplomacy Around4000 Djakarta-bandung highspeed ,china,problem 1240 Over 5000 per.Djakarta-bandung highspeed,china,diplomacy 496 Djakarta-bandung highspeed,china,diplomacy,problem 227

由此表可以看出，大众传媒舆论中显示，如今在印尼，雅万铁路的修建得到了普遍关注，认为较少有人认为雅万铁路对印尼带来了问题；从政治层面上关注政府高层和中国的合作的观点较多；大量关注将高铁修建作为外交方式而非纯经济援助。相比较之前的搁置和负面消息，舆论指向正向提高，得到了良好的民众反响。那么在高铁外交频频受阻的背景下，雅万铁路又为什么在被暂停修建之后能够重新开工，并在现今获得民众的一致好评呢？是什么原因促使了问题的变化呢？

雅万铁路的终止，与合作双方都有必不可分的联系。根据当时的舆论和文献的分析，本文认为雅万铁路从开工到被搁置，主要有以下的影响因素。

（一）印尼方面问题

1.政府腐败，不透明的官僚体制。印尼不透明的官僚制度阻碍了项目文件的审核，搁置了发展。有数据显示，印尼是亚太地区最腐败的国家，腐败程度已经严重阻碍了企业项目的实施和国家的发展。根据2013年“透明国际”在175个国家清廉程度的调查中，印度尼西亚只能居于114位。印度尼西亚的腐败，是从上至下，高层腐败和底层腐败并行，同时横向发展家族式腐败，已经严重影响国家的发展。2015年中国和印度尼西亚签订了相关合同之后，印尼这种不透明的官僚体制使得项目文件的审批受到了很大的阻碍，以文件审批不符合对方标准，推辞不给予审批，阻碍了工程项目的展开。

2.贫富差距大，发展不平衡。印尼较大的贫富差距和华人身份重叠，使得对中国信任感不足。印尼是世界上拥有华人数量最多的国家，印尼华侨曾经也被认为是印尼和中国关系发展的一大“障碍”，虽然随着政府的民主化改革，华人印尼开始享有平等的公民权，苏西洛政府颁布了《2014年第 12号总统决定书》，将对中国和华人的称呼从带有侮辱性的“支那（cina）”改为“中华（tionghoa）”，在法律上给予了承认和尊重。然而实际上，仍然存在着极大的差异。有调查显示，华人在印尼一般而言属于富裕家庭，而土著印尼人则相对经济条件较贫困，因此，由于贫富差距在不同身份上的表现，使得整个印尼民众对于中国修建雅万铁路的目的持有怀疑和抵制态度，在正式修建开工的过程中，出现了民众的反对和以扰民等各种理由进行抗议的杂声，阻碍了项目的顺利进行。

（二）中国方面问题

1.未建立良好的沟通渠道。中国在主张修建雅万铁路过程中，没有适配性人才，无法建构良好沟通渠道。中国缺乏既懂得外交沟通和谈判技巧，又拥有铁路修建的相关知识，还能够对印尼语和英语运用自如的人才。因此在修建雅万铁路过程中，2016年开始了5公里的修建之后，由于双方文件的沟通和理解上没有达成统一，文件理解上出现了偏差等问题导致项目停止。由此可见，中国在高铁外交对外输出过程中，缺乏相应的人才跟进和匹配，导致双方无法建立良好的沟通渠道，使得项目被搁置。

2.中印尼双方利益错位。中国企业在和印尼商讨雅万铁路时，拒绝使用印尼工程师，致使部分利益错位。印尼主张和中国合作修建铁路，除修建基础设施的目的之外，还有引进外资和技术，为国家创造就业的利益诉求。然而，由于雅万铁路是全部依照中国高铁标准进行修建，因此中国企业在进行铁路修建之时主张利用本国工程师，拒绝使用对方工程师，只在铁路修建时承诺雇佣当地的民工。这一点，也成为印尼拒绝继续开工的原因之一，在部分利益没有达成统一时，雅万铁路的开工暂停也成为了考虑之由。

3.质量受质疑，竞争加大。中国竞标价格低，使中国产品质量受到质疑。吴建民在2015年访问印尼时，印尼方面直言不讳地提出了对中国投资产品质量的担忧。2005年中国投资在印尼修建的电站，竞标价格极低，导致电厂建成后的实际发电量仅达原定装机容量目标的40%，印尼方面认为中国不是没有更好的技术和设备，而是价格太低，佐科政府希望在一带一路要提高投资质量。而此次中国和日本同样竞标雅万铁路，价格仍然很低，由此导致印尼对雅万铁路质量担忧，开工后受到在野党质疑时项目便中止。

途遇风暴，作为中国开展高铁外交拿下的第一个合作项目的雅万铁路，并没有如其他项目一样偃旗息鼓，搁置项目，而是不断沟通后改进，促进了项目的继续。

三、凤凰涅槃，高铁外交大有可为

经过两年时间沟通，两国进行相应调整，雅万铁路重新开工，从前后的调整可以发现中国的主要调整方向和政策分别有：

（一）政治战略和国家政策合理对接

中国将本国的战略和印尼的国家政策有效对接，共有观念和共同价值促进了高铁外交的顺利展开。共有观念能促进彼此的理解和交流，提供合作的条件。中国在推进高铁外交之时，将本国的战略和对方国战略进行对接，形成良好的战略对接点，减少对方国高层的阻力，避开对方国官僚体制，增加了合作的可能，为高铁外交创造了良好环境。新时代印尼提出了“海洋支点”的战略以及“全方位外交战略”，这些战略实际上和中国的一带一路形成了完美的对接，印尼强调与周边国家共同发展，加强基础设施建设，而这正和高铁的修建不谋而合。由此，中国通过国家战略的合作和互相沟通，加强了彼此的理解和信任，避开了印尼地方政府，之间通过印尼高层，提高了文件审批效率，为“高铁外交”创造了良好的条件，故而雅万铁路也能克服阻力，顺利发展。

（二）高铁外交和规范制定齐头并进

中国发展高铁外交时，充分考虑地区内已有的规范制定，让中国企业发展的规范标准与周边地区的规则体系适应。企业走出更多关注的是利益和市场，而政府更多关心国家职能，因此政府推进“高铁外交”时应该关注规范制定。中国的高铁外交迅速发展，但是在和印尼合作修建高铁之时，地区的经济规则和规范很大程度不是由中国制定的而是东盟制定的。因此，必须考虑这两者规范的差异性，不要让标准错位，影响高铁外交的发展。在后期与印尼合作修建高铁时，中国派遣专业人员去学习当地和东盟的规范制度，促进高铁联合体适应当地规范制度，促进双方沟通，建立了有序的环境，因此，在顺利沟通的情况下雅万高铁加快了再开工步伐。

（三）利益整合和功能性合作

发展高铁外交时，设定预案和利益底线，整合彼此利益，保证本国关键利益的同时部分让步，促进共同发展。高铁外交的推出，不仅仅存在着经济利益，还存在着政治利益和领导权等多种问题，因此，必须要整合彼此利益，共同发展。雅万高铁后期谈判过程中，中方在保证本国标准得以执行的同时，雇佣部分印尼工程师，相互沟通；此外，还和印尼沟通技术的运用，让印尼减少了对质量的担忧；同时对投资印尼的高铁联合体进行有序的引导，建立了协调机制，减少了企业贪大谈强的表现；其次，建筑人员和当地的华人一起参加当地的节日庆典如当时的泥巴节，既拉近了和当地民众的关系，还树立了良好形象，减少误解，促进了雅万高铁的顺利再开工。

因此，在共同协调之下，雅万铁路顺利在2017年7月再开工，为中国的高铁外交的发展再添浓墨重彩一笔，为一带一路的顺利开展铺就了桥梁。

四、结论

对于邻国，习近平有一个精辟的说法：邻居是搬不走的，但人可以择邻而居；国家是搬不走的，所以只有一个选择——和睦邻邦。中国与周边邻国，古有往来互鉴之情，近有患难与共之交，今有共同复兴之业，地缘相邻，历史相亲，睦邻友好是最佳的选择。而高铁外交，用一条铁路带去了彼此国家的政策沟通，设施联通，带来了贸易畅通，资金融通，使得人民互通，民心相通，带来了共同复兴。

各个国家处境不同，人们观察世界的角度也完全不一样，各国外交上的重点和主要关切点也不一样。开展高铁外交之时，要因地制宜，在充分了解对方国基础上采取平等协商，解决制约相关国家发展的基础设施瓶颈。高铁外交，为各国共同发展提供了共同搭乘的高速列车，使得在这列高速列车上的中国和一带一路的沿线国走在了迅速发展的道路。

70 年代有乒乓外交，转动地球，90年代到21世纪初有熊猫外交，树立了中国友善的形象，而新时代的高铁外交，让中国的发展走向了世界，智能时代的中国将和所有国家一起，搭乘高速列车，共同发展。