市场监管70年：在变革中奋进前行

文｜本刊记者 武志军

回溯新中国成立70年以来市场监管改革的探索，我们可以清晰地看到市场监管理念则经历了从最初的限制市场，这一演进的逻辑实际上反映了政府、市场和社会之间角色和定位的转变，到有序竞争，再到宽准入严监管的变迁，反映了中国对市场监管的探索和创新

2018年4月10日，我国市场监管改革进程迎来一个里程碑式的时刻。上午9时30分，在热烈的掌声中，新组建的国家市场监督管理总局揭牌亮相。

新起点，新征程，新格局，展现在市场监管队伍面前。光阴荏苒，弹指之间。一年多来，市场监管总局持续推进市场监管改革创新，为释放市场活力和社会创造力、推动经济高质量发展作出了新贡献。

2019年，共和国迎来了70华诞，市场监管事业也走过了70个年头。对历史的最好纪念，就是创造新的历史。70年市场监管，砥砺奋进，成就斐然。70年监管市场，除旧布新，久久为功。

从计划到市场

从新中国成立至今，我国对什么是市场，相应的什么是市场监管的理解经历了一个不断的发展和更新的过程，这一点可以从国务院机构的改革和变迁中管窥一斑。在国务院机构中，与市场有关的监管机构在不同阶段的形式不同，监管的内涵也在不断变化。

建国初期，为巩固新生政权和加快恢复国民经济，国家对私人资本主义经济持放宽发展的态度，市场呈现相对自由化的发展状态。在随后的阶段，市场被视为是资本主义的尾巴，资本主义私营企业遭到打击。由此，我国进入到以政府为主导的计划经济时期。计划经济时期，市场的概念还未得到发展，也没有现代意义上的监管部门，市场监管实质是对产业主体行为的经济管理。为保障供需平衡，经济管理部门通常采用指导、命令和限制等政策，直接决定着生产、分配、供给和销售等环节，政企合一的管理风格逐渐形成。国有企业的经营目标和资源配置皆由政府主管部门控制，企业的领导者也是由政府直接任命，按照国家的意愿下达经营和生产决策，企业普遍缺乏提高生产利润和质量的驱动力。管理手段上，主要采用思想政治教育和评比等方式。位列国务院部委机构的主管部门严格掌握经济的管理权，集权式的产业监管风格明显，计划色彩浓郁。

从经济发展角度来看，计划经济时期市场监管模式的优势在于保障专业监管能力。政企合一的方式下，主管部门具备实施一竿子插到底的管理，对企业的方方面面都很熟悉，可在中央大方向的规划下快速、直接地制定生产计划，集中力量推动计划的实施。但是，这种管理体制也存在许多问题，如对国企的监管行为本身缺乏有效的监督和问责机制，公私边界不清晰，仅靠领导干部个人的道德自律以维系。更重要的是，企业缺乏足够的激励，往往运营效率低下。国有企业只需按部就班式地执行指令即可，以致企业丧失自主经营权和创造的活力，工人的生产积极性也受到严重抑制。企业更没有动机为了追求更高的市场利润和提升企业竞争力而自发地变革经营管理模式。因此，计划经济时期纵然经济秩序非常稳定，但经济发展犹如一潭死水。政府迫切地需要培育市场，以激活经济发展的动力。

1978年改革开放后，我国逐步进入市场经济时代，工商行政管理机构一直带头办市场，彼时的监管工作几乎等同于对集贸市场的管理，工商部门既是运动员，也是裁判员。强化了市场监督和行政执法的职能。

从独立到统筹

随着市场在资源配置中发挥的作用日益重大，市场监管的理念随之发生根本性转变，从市场监管机构属性来看，监管逐渐与西方接轨，以一批独立型监管机构依据专业知识针对市场的失灵开展专业化的管理，监管的专业化体现为市场进一步被细分，不同监管部门被赋予不同的市场准入的监管权，共同维护市场的有序竞争。

这一时期我国开始学习西方独立型监管经验，在1993年国务院机构改革后，中央政府通过分权下放的形式放松对市场的管控，在食品、医药等一些社会性领域陆续建立起了相关的独立型监管机构，按照生产、加工、销售、消费等不同的产业链环节，授予农业部门、质检部门、工商部门等多部门的准入控制权。

独立型监管模式改变了我国传统的行业主导监管格局，一定程度上以中立的态度维持市场经济秩序，但也带来了一些新问题。首先，监管机构固然独立，但相比行业主管部门，它们更像是个外行，对本行业的情况缺乏深入的了解和认识，这往往加大了监管的难度，更不用说有针对性地解决行业内部的问题了；其次，在监管制度设计上，往往由多个监管部门对某一产业进行监管。多重监管带来了严重的协调问题。政出多门，规则之间甚至相互矛盾，被监管企业往往无所适从，也极大地增加了被监管企业的服从成本。三聚氰胺奶粉事件是压在分段多重监管体制上的最后一根稻草。

多重监管体制普遍存在着重复执法和碎片化的弊端，为了更好地实现市场的全过程高质量监管，市场监管改革开始更新其监管理念。2013年国务院机构改革进一步整合市场监管机构和队伍，取消工商、质监、食药监等大量监管机构省以下垂直管理体制，强化属地责任，将问责和激励并重作为地方各级政府的考核指标。党的十八届三中全会进一步明确市场在资源配置中起决定性作用，从国家顶层设计上突出了市场的主体地位，2017年国务院印发《“十三五”市场监管规划》，明确要求形成综合监管、行业专业监管和社会协同相互促进的统一大市场监管格局，最终统筹组建国家市场监督管理总局。

统筹监管阶段的市场监管强调综合执法能力建设，进一步放宽准入门槛，强化事中、事后环节的严格问责，形成了“宽准入、严监管”的统一大市场监管模式。

统筹监管模式的优势主要体现在监管手段上，为了规范监管的执法手段，采取“双随机、一公开”等一系列新的监管策略，以常态化的监管取代以往的随意检查和任性执法。相较于计划经济时期的内部软性监管考核，以及独立监管机构阶段的市场导向的监管激励机制，这一阶段更为强调的是责任约束的监管机制，将监管问责纳入领导干部的考核中，以确保监管执行的有效落实。

此外，综合执法的大市场监管模式还在原有基础上强化了统筹协调的能力，要求发挥政府、市场和社会等多元主体的联动力量，形成监管合力，不仅发挥了政府“有为”监管，还充分发挥了社会监督和行业自律的作用。

这种立足我国国情，经过不断探索和实践，形成的综合监管、行业监管和社会协同监管相互促进的统一大市场监管模式。尽管仍存在监管专业分工、监管利益协调、监管执法人员的问责和激励等问题，在相当大程度已探索出了一条中国式市场监管路径，其内在的演变逻辑与政府、社会与市场的相互作用密不可分。

推进“放管服”改革

改革开放以来，中国市场监管与改革开放同频，与时代发展共振，见证了市场繁荣、价格放开、法治规范、公平竞争、质量强国、品牌崛起、夯实标准、计量精细、认证统一、安全消费、信用约束、社会共治的历史进程。

在放开、放活与管住、管好的改革探索中，市场释放了巨大的活力和创造力，中国重新回到世界舞台中央。

挂牌运行一年多来，市场监管总局深化商事制度改革，进一步推动“证照分离”，大幅压缩企业开办时间，简化企业注销流程，减环节、压时间、降成本，努力打造更加优质的营商环境。市场监管总局副局长马正其表示，今年将积极稳妥推进“证照分离”改革全覆盖，并在全国自贸试验区推行“证照分离”第三批试点。

商事制度改革有效激发了市场活力。去年，我国新增市场主体2100万，增长11%。2018年度我国营商环境世界排名上升至46位，比上年度提升32位，其中开办企业便利度排名28位，比上年度提高65位，是商事制度改革以来提升幅度最大的一年。

近年来市场监管职能转变的一个重要方向，就是从过去直接干预经济、配置资源，转向加强市场监管、规范市场秩序、营造公平竞争的市场环境上来。市场监管总局的成立，实现了对我国市场监管格局的重塑。

“新形势下市场监管不同于高度集中计划体制下的市场管理，需要创新监管方式、分类实施。”2018年9月11日下午，李克强总理在市场监管总局主持召开座谈会时指出。

自组建以来，市场监管总局在拓展“宽进”的同时，着力抓好事中事后监管，构建完善了以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。

作为“双随机、一公开”监管的平台，国家企业信用信息公示系统在去年得到广泛应用，各地通过该平台建立检查对象名录库和执法检查人员名录库，可以随机摇号、抽查计划公示、检查结果公示。今年1月，国务院印发意见，提出到2019年底，市场监管部门完成双随机抽查全流程整合，实现“双随机、一公开”监管全覆盖、常态化。

维护公平竞争，亟需改革完善公平竞争审查制度。2018年，市场监管总局督促指导部门和地方建立健全审查机制，全国对31万份新制订文件进行公平竞争审查，清理涉及地方保护、指定交易、市场壁垒的文件2万余份，促进公平竞争审查取得重大进展。

“把市场管活而不是管死，管优而不是管乱。”去年9月在市场监管总局考察时，李克强总理用一个形象的比喻对监管工作提出要求：争当“金哨”，不吹“黑哨”，尽最大可能减少“误哨”。

民以食为天，食品安全是市场监管的重中之重。从市场监管总局机关设置看，不仅有专门机构分别负责食品生产安全、食品经营安全、特殊食品安全以及食品安全抽检监测，还协调承办国务院食品安全委员会日常工作。

在2019年一季度例行新闻发布会上，市场监管总局有关负责人透露，该局在2018年完成24.9万批次国家监督抽检任务，覆盖全部33大类食品。对于校园食品安全问题，该局联合教育部、国家卫生健康委排查学生集体用餐配送单位风险隐患，进一步规范学校食品安全管理。

今年1月，市场监管总局与相关部门开展整治“保健”市场乱象百日行动。张茅要求，要把整治“保健”市场乱象作为关系群众健康安全的重大民生问题、维护市场秩序的重要经济问题以及践行执法为民理念的行动落实到位。

七十年江海潮涌，九万里风鹏正举。不忘初心，牢记使命，在一代又一代市场监管人的努力下，在新的历史坐标上将有更多亮点工作绽放在市场监管的“中国答卷”上。