监察委调查程序启动研究

孙静静

摘要：设置国家监察委员会是我国依法治国进程的进步，然而在监察体制改革初期，监察权力仍然会受到除法律之外因素的干扰。为了避免“纪法不分”之嫌，应启用监察立案与刑事立案相结合的体制机制;为了监察调查工作能有效实施和逐步推进，应把初核作为监察调查启动程序。当然，一个法律程序的启动是受由一国国情、法律传统和价值取向等多方面因素影响的。所以，可借鉴我国和域外刑事侦查启动的特点，对我国监察调查程序制度进行原则、实施方式上的顶层设计，使得监察体制改革的目的更好的实现。

关键词：监察调查;刑事侦查;启动

在监察体制改革如火如荼的进行过程当中，纪律监察委员会工作人员工作要求从执纪变为执法，检察院转隶人员工作要求从侦查职务犯罪变为执纪执法，共同监督、调查、处置职务违法和职务犯罪行为，办理职务违法和职务犯罪行为要求合法合理的监察启动措施：一方面要保障监察委员会有效实行监察，另一方面也要防止监察人员权力滥用随意启动调查程序从而伤及无辜。

一、我国的监察调查与刑事侦查程序

（一）我国监察调查与刑事侦查程序定位

监察调查指的是监察机关在调查由其管辖的职务违法与职务犯罪案件中，依法运用有关强制性措施来查清案件事实的相关工作。监察调查是监察委员会“监督、调查、处置”三项职责之一，法律赋予监察机关调查权是发挥其监察职能的重要基础。《刑事訴讼法》第106条第1款规定：“侦查是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。”在刑事侦查过程中，侦查人员必须无条件的遵循《刑事诉讼法》所规定的侦查程序。

现如今学界对监察调查程序的定位有了较为一致的认识：首先，监察调查程序绝不仅仅是刑事司法程序;其次，对职务犯罪的监察调查程序是“类侦查”程序，是一种刑事审前程序。监察委员会的调查权具备国家性、强制性、综合性等特征，其与侦查权的权力内及外延具有一定差异性，但也有不少相似之处[1]。监察调查行为与刑事侦查行为在主体、对象等方面存在着差异，但毋庸置疑的是，对于腐败犯罪的监察调查是具有刑事诉讼性质的。监察机关在进行职务犯罪调查时，当然要遵守《监察法》规定的调查模式，而且要秉承监察调查程序和刑事侦查程序都是处置犯罪的一个准备阶段，因此理论上要树立“监察刑诉一体观”。

（二）我国监察立案与刑事立案的关系

《监察法》第39条第1款规定：“经初步核实，对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任...”应当注意的是，此处的“监察对象”是由《监察法》第15条明确规定的六类人员;此处的“职务违法犯罪”包括“职务违法”与“职务犯罪”;此处的“法律责任”为职务违法与职务犯罪所承受的法律责任。我国现行刑诉法中，用第二编第一单章规定了“立案”这一独立程序作为刑事诉讼启动程序。立案即宣告刑事案件成立，由此确立犯罪嫌疑人，并开启侦查程序。立案是极具有中国特色的一项刑事司法制度，除有利打击犯罪外，还是防止滥用强制调查手段，实现犯罪调查中人权保障最基本的措施。

学界对监察立案的实施方式有不同的见解：（1）合并说，即职务违法和职务犯罪公用一套立案机制，两委合署办公本就公用一套办案机制。（2）分离说，认为不专设职务违法、职务犯罪立案程序将会造成国家刑事程序法制不同一的情况出现。（3）折中说，主张对国家工作人员的立案管辖应当合并，对非国家工作人员只管辖职务犯罪[2]。对于监察对象本文认为第三种观点更加合理，纪委和监察委的调查程序有一定的区别，但在现实情形下，两机关求同存异是非常必要的。监察机关一般应以涉嫌职务违法为立案条件，特殊情况下一职务犯罪为立案条件。

二、我国与域外刑事侦查启动措施的比较与缺陷

（一）我国刑事侦查启动程序缺陷

《刑事诉讼法》第107条、第111条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖的范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案...”在2018年5月10日发布的《刑事诉讼法（修正草案）》征求意见稿中没有对立案专章进行修改，由此说明，我国的刑事诉讼启动程序中的实施缺陷依然存在。

1.立案前提和人们普遍认识规律相悖。毋庸置疑的是，刑事诉讼的立案前提为有犯罪事并且需要追究刑事责任，两者条件缺一不可[3]。无论是公安机关还是检察院的侦查办案人员对案件了解的过程都是由外至里、由浅入深的过程，他们通过深入细致的侦查和分析判断来获得案件事实。公安机关在接收到报案控告、举报和自首的材料时，如果不加以侦查，就不能准确的进行刑事案件亦或是治安案件的分流。在公安机关、检察院的侦查活动中，如果不能进行有力侦查，又岂能正确确认是否有犯罪事实需要追究刑事责任。

2.立案行为导致了侦查程序的中断。立案审查的内容与侦查手段关系密切，在立案前的初查手段中，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第171条第三款的规定：“初查过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。”由此可见，初查手段属于侦查行为，独立的立案程序割裂了连续的侦查行为，既不符合基本法理，又没有实际意义，破坏侦查程序应有的完整结构[4]。

（二）域外刑事诉讼启动模式

刑事诉讼模式的形成来源于各国的发展历史和国情，由于各国的法律传统与时代国情的不同形成了不同的刑事诉讼模式，可以大致分为两种不同的类型：对人模式与对事模式。对事模式又可分为两种类型：随机性启动模式、程序性启动模式[5]。

随机性启动程序开始于获得犯罪消息，侦查机关一旦获悉有犯罪信息，就启动诉讼程序开始调查，此间不需经过独立的立案处理程序等。这一模式保证了刑事诉讼的效率要求，侦查程序及时的启动表现出侦查机关高度的机动性和应急性。英美法系国家是随机性启动程序模式的代表，以指控特定公民有“合理怀疑”实施了某项犯罪意味着刑事程序的开启，这种指控不需要任何专门手续就可以开始进行侦查。

程序性启动方式与随机性启动方式相反，它的启动要经过一道专门的开启程序如立案程序。在采取程序性启动方式的国家，侦查往往不被视为刑事程序的首要环节，而是提起程序或立案程序的后续程序。根据前苏联的规定，只有在做出立案决定后，才进入了刑事诉讼程序，侦查机关才能开始进行侦查活动。在正式提起侦查前进行的前期调查不能采用侦查措施，只能在紧急情况下对现场几有关物品进行勘验。侦查机关经过勘验认为存在犯罪案件并且要提出进行刑事诉讼，就会办理相关立案手续，手续齐全后刑事诉讼正式启动。

三、监察调查启动程序的建构

（一）监察调查启动的原则

1.及时性原则。及时启动调查程序能收集到离案件发生最近的证据，此时的证据质量和数量才是品质最高的。在检察院转隶之前反贪部门承办的行贿罪案件中，行贿犯罪的低查处率显的尤为尴尬。行贿和受贿行为本就是一对孪生兄弟，但是其两行为的查处力度却大相径庭，受贿犯罪的查处率要远远高于行贿犯罪，其中最重要的原因就是在司法实践中，因为行贿行为人一般不是国家工作人员，侦查人员查处行贿犯罪往往依托于国家工作人员的受贿行为，行贿受贿并案侦查启动依赖于受贿案件的启动，此时行贿人有时间思考和实施伪造证据、引诱证人等一系列应对措施，大大欠缺了行贿行为本身侦查程序启动的及时性。

2.合理性原则。监察调查程序作为具有国家强制力的类侦查程序对监察对象的监督有其天然的优势，但对于被调查人来说，国家强力是一把“双刃剑”，它一方面可以保护公民不受外来力量的侵犯，另一方面它自身过于强大会对公民个人的权利进行限缩。所以，调查程序的开启一定要合理、恰当和适度。

3.可救济性原则。监察调查启动程序中也可能存在发生错误的情况，法治社会要求保障公民的合法权利不受侵犯。当监察对象或被调查人的实体权利遭受侵害的时候，有关机关和个人在法律的框架内对受侵犯人采取一定的措施补救损害来保护权利人的合法权益。《监察法》第67条规定：“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害的，依法给与国家赔偿。”监察调查程序属于监察机关极其工作人员行使职权的范畴，则应当依法给与救济。

（二）我国监察调查启动程序的构建

1.弱化监察调查立案程序。现阶段我国监察体制改革应侧重于对监察对象的监督，调查程序的启动才是实施监察法的最好体现，立案只是关系到调查方向的确定。现阶段监察法方才颁布，对于监察机关工作人员来说，经过简单初核阶段不能准确判断具体案件是否涉嫌职务犯罪需要追究法律责任，因此应把初核作为整个监察调查启动程序，一方面能使得监察调查工作及时有效的开展，另一方面降低监察委工作人员的办案压力。

2.加强初核和立案后调查的衔接。在初核阶段的调查效果实质上已经超越了刑事初查措施强度成为了名副其实的调查阶段，所以无论在体例上还是在实践中，初步核实和立案后的调查都是监察调查程序的组成部分。初核应成为立案后调查阶段的重要准备程序，因为在初核中获得的证据材料与案件发生的时间点更近而更加准确。

3.强化限制人身自由的调查措施批准程序。目前在监察调查措施中限制人身自由的调查措施为留置，《监察法》第43条规定了留置措施的适用和批准，把对留置措施的批准权限制在监察系统内部。此种制度设计对于监督的缺陷是致命的，不能有效的保障被调查人的权利。为了防止监察机关滥用留置权，应在检察机关和被调查人之间引入一个相对独立的第三方检察机关，把限制人身自由的调查措施批准权迁移给具有法律监督权的检察机关，使这些带有强制性的调查措施的批准和实施主体分离，制衡主体由线形结构变为三角形结构。

4.确认调查启动中的律师介入权。《监察法》通篇没有提到律师介入，无视了《宪法》规定的“国家尊重和保障人权”原则，就法的效力位阶“上位法优于下位法”原则而言，《监察法》有违宪之嫌。监察体制改革的重点本就是党规党纪法治化的过程，去政治化应成为改革的应有之义，把律师介入的规范纳入监察调查程序特别是监察启动程序是必要的，应赋予被调查人在调查启动阶段可以聘请律师的权利。但是其权利也应当与现实情形契合，所以，先赋予对被留置的调查人可以获得律师帮助的权利，随着改革的深入发展再慢慢推行获得律师帮助的范围。

5.明确被调查人被错误启动调查的异议权。《监察法》目前对于被调查人在遭受监察机关的权利侵害时的救济权理和途径还没有明确的规定，只是泛泛的规定有关人员的权利遭受侵害时可以获得国家赔偿。在未来，随着监察体制改革的不断推进，应该增加被错误启动的被调查人的异议权，被调查人对监察机关的调查行为有异议的，可以向上一级监察机关进行申诉，若对申诉结果还不满意，可向申诉机关的上一级机关进行复核。

参考文献：

[1]左卫民.监察委员会调查权： 性质、行使与规制的审思[J]武汉大学學报，2018（01）：0-6

[2]龙宗智.完善监察法中职务犯罪调查制度的建议（二）|完善监察立案规范.法学学术前沿[EB/OL].http：//m.sohu.com/a/208723241_671251

[3]邓烨然.我国刑事诉讼立案程序及其缺陷的剖析[J]法学研究，2011（17）：89-90

[4]施鹏鹏;陈真楠.初查程序废除论[J]社会科学， 2014（09）：98-109

[5]卢永红.我国刑事立案条件的冲突与立法完善[J]人民检察，2016

[6]卞建林.刑事诉讼法[M]北京： 科学出版社，2008.