国家综合档案馆公共服务能力评估：现实依据、理论根基与研究难点

李宗富 张瑞瑞

[摘要]论文从政府、公众、档案馆等角度分析了需要加强综合档案馆公共服务能力评估的现实依据，认为公共价值管理理论、公共服务质量评估理论和政府绩效评估理论是构建综合档案馆公共服务能力评估体系的理论基础，并且当前相关部门出台的有关公共服务能力建设与评估的法律、法规等都为评估档案馆公共服务能力提供了重要依据和参考。但也存在着评估主体、评估标准、评估模型难以确定等问题，需要从理论、实践、制度等层面加强研究和探索。

[关键词]综合档案馆公共服务能力评估

[分类号]G270

Assessment of Public Service Capacity of National Comprehensive Archives： Realistic Basis， Theoretical Foundation and Research Difficulties

Li Zongfu1， Zhang Ruirui2

（1.School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001； 2.Henan Information Engineering School， Zhengzhou， Henan， 450001）

Abstract： The paper analyzes the realistic basis of strengthening the evaluation of the public service ability of the comprehensive archives from the aspects of government， the public and archives， and holds that the theory of public value management， the theory of public service quality evaluation and the theory of government performance evaluation are the theoretical basis of constructing the evaluation system of public service capacity of comprehensive archives，and holds that the laws and regulations on the construction and evaluation of public service capacity issued by relevant departments at present provide an important basis and reference for evaluating the public service capacity of archives.But there are still some problems such as the evaluation subject， the evaluation standards， the evaluation model are difficult to determine，and need to strengthen the research and exploration from the aspects of theory， practice， system， etc.

Keywords： Comprehensive Archives； Public Service Capability； Evaluation

当前，社会各方面需要优质档案服务与档案部门不能完全满足这种需求之间的矛盾，仍然是我国档案工作的主要矛盾之一。全面提升公共服务能力已经成为我国各级综合档案馆工作转型的重要标志，而以评促转、以评促建是一种重要的推进策略。通过评估摸清当前各级国家综合档案馆公共服务能力建设现状，发现问题与不足，探索提升档案馆公共服务能力的路径与策略，对促进综合档案馆转型具有重要的现实意义。

然而在实践中，国家综合档案馆公共服务能力评估体系不健全、评估机制不完善等问题都在较大程度上影响了以评促建策略的实施。与此同时，目前国内档案学界对该主题的系统性研究也比较少，仅有少数学者直接涉及到档案馆公共服务能力评估问题。如赵洋月构建了国家档案馆公共服务评价体系并选择浙江省内23个国家档案馆进行实证计量研究[1]；傅荣校[2]、盛梅[3]等在对我国国家档案馆公共服务能力评估研究现状进行评述的基础上，又对全国各省（自治区、直辖市）综合档案馆公共服务能力进行实证测评[4]。但更多的是对某一地区或某一档案馆公共服务能力现状进行调查研究，如宋蕴堃[5]、宋欣玉[6]对大连市档案馆公共服务效果进行了调查分析，王佳君[7]研究了宁夏综合档案馆公共服务供给能力提升与发展问题等。一些学者[8]构建的评估指标的科学性与可行性不足、缺乏科学方法支撑，也未能很好地体现出档案馆公共服务能力发展的新趋向和新要求。以公众需求为导向的国家综合档案馆公共服务能力评估到底需要怎样的评估理论？有何现实依据？理论根基是什么？评估主体如何选择？评估标准、体系、模型如何构建？在评估实践中需要怎样的法律制度和政策支持等，都需要深入研究和探讨。基于此，本文从政府、公众和综合档案馆等角度出发，分析国家综合档案馆公共服务能力评估的现实依据、理论基础，探析该研究中存在的问题和难点，以期为构建科学合理、切实可行的评估指标体系打下坚实基础。

1现实依据

1.1公众对综合档案馆提升公共服务能力的期待是现实根本要求

赵洋月认为国家档案馆公共服务能力是指国家档案馆意识到公众的需求并及时提供公共服务以及提供公共服务所体现的能力和水平[9]。随着经济社会的快速发展，社会公众对档案产生了较大的利用需求并对档案馆的公共服务能力等都有了更高的期待和要求。首先，公众希望通过档案维护自身各方面的合法权益。经济、社会的发展进步使公民在知识创新、劳动保护等方面取得了更多的合法权益，各级各地档案馆如实见证并记录了这一进程和结果。《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》明确指出：“档案作为党和国家各项工作和人民群众各方面情况的真实记录，是促进我国各项事業科学发展、维护党和国家及人民群众根本利益的重要依据”[10]。因此，当公众的合法权益需要得到保障时，档案部门应能够及时提供必要的支持和帮助。其次，我国加快建设法治社会的进程和结果使得社会广大公众更加重视自身权利，越来越多的民众意识到利用已开放档案、获取档案服务是公民应有的权利。再次，信息技术的快速发展改变了社会公众获取信息及沟通的方式，相较传统的进馆查阅档案，公众更偏向于通过网站、微信、微博、电子邮件等网络渠道获取档案服务。因此，诸多因素使得社会各界查阅利用档案的需求持续增长，对档案馆公共服务能力和水平提出了更高要求。然而不少档案馆无论是服务领域、项目、方式、质量、效率，还是服务的广度和深度等都存在着较大的改进与提升空间，亟需做好公共服务能力建设与提升工作。

1.2政府更加重视提升档案馆公共服务能力是建设服务型政府的内在要求

自党的十六届六中全会强调建设服务型政府后，党中央、国务院陆续发布了一系列提升政府各个部门公共服务能力的规划与方案。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》不仅明确了国家基本公共服务制度和“十三五”時期基本公共服务领域的主要发展指标，还以附件形式明确了《“十三五”国家基本公共服务清单》和《重点任务分工方案》[11]。国家档案局也要求各级档案部门正视社会各方面需要优质档案服务与档案部门不能完全满足这种需求的矛盾，从转变政府职能、建设服务型政府的高度来做好档案公共服务，全面提升档案馆公共服务能力和水平。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出的主要任务和实现指标中就包括提高档案馆公共服务能力，要求档案馆大力开展普及型教育、提升专业型利用服务和定制型政府决策参考能力，为综合档案馆“五位一体”建设提供更加方便快捷的档案利用服务，努力提高档案馆公共服务的认知度和用户满意度[12]。

1.3以评促转、以评促建是综合档案馆现阶段的实践发展要求

社会公众获取优质档案服务的需求以及政府提高公共服务能力的要求，使得各级综合档案馆更加重视公共服务能力的建设，极大地推动了服务实践活动的开展。然而，公共服务能力建设与提升是一个长期过程，需要经过规划、实施、评估、调整这样一个不断循环的过程。20世纪90年代，国家档案局曾开展档案馆目标管理考评活动，各级档案馆相继制定了一系列考评细则和标准，但这仅仅是在当时的社会背景下，档案馆从自身管理角度进行的评估考核，并且之后因政府要求停止了实施。当前，全国各级各地档案馆都在积极推进公共服务能力建设，它们也亟需一套科学合理且切实可行的评估指标体系，以客观、准确地评估当前综合档案馆公共服务能力建设现状，及时发现其中的问题与不足，从而对照“服务型政府”建设目标和社会公众的需求与期待，寻找差距、弥补漏洞、分析原因、纠正偏差并寻求可行对策，着力开拓公共服务功能，不断调整优化服务内容、项目、方式和途径，努力提升公共服务能力和水平。这不仅是综合档案馆工作转型的重要标志，更是当前档案工作的实践发展要求。

1.4评估理论等相关研究不完善要求档案学界和业界加强理论研究

推进档案馆公共服务能力建设必然要有一套科学合理的评估体系以便能及时、准确、客观地评估现状。然而，当前相关评估理论研究却没有很好地跟上实践的发展，这在一定程度上制约了档案馆公共服务能力建设步伐。在国外，不少档案机构早已制定并实施了较为完备的档案馆公共服务评估方案，如美国档案工作协会（1986）制订的《档案机构评估指南》、美国档案工作者协会（1989）出版的Archives Assessment and Planning Workbook、英国档案工作协会（1990）等机构制定并实施的The Working Party Performance Indicators等。此外，国外档案学界也有不少学者如Ronald Randall（1995）对档案馆社会服务评价框架和步骤[13]、Christoph Graf（2004）对档案馆服务评价导向[14]、Jacques Grimard（2004年）等对档案馆具体服务项目评价[15]、Lynda Kelly（2004年）对档案馆利用者服务内容评价[16]等进行了深入研究。然而，由于中外档案管理体制、机制的差异以及档案机构服务能力和水平的差距，国外相关研究和实践成果对我国仅具有借鉴和参考的价值。国内虽然正在大力推进公共服务能力建设，但国家综合档案馆公共服务能力评估指标缺乏、评估体系不完善、评估机制不健全等都在较大程度上影响了以评促建策略的实施推进。在理论研究上，虽然档案学界有少数学者对国家综合档案馆公共服务能力评估体系进行探讨，但观点和认识还具有一定的局限性，已有研究成果尚未取得整体性认识且并未形成完整知识体系。理论研究的薄弱必然将削弱理论对于实践的指导意义，因此，档案学界和业界亟需加强对该主题的理论研究与探讨。

2理论根基

2.1评估理论基础

国家综合档案馆公共服务能力评估需要从社会公众、政府、综合档案馆等多重利益相关者的角度出发，对其进行全方位、立体式且持续不断的测量和评估。它不仅涉及到多个相关利益主体，而且涉及到多个学科知识，因此，必须紧紧围绕各方诉求并充分借鉴其他学科的理论成果和方法，构建符合当前各方需求的评估理论体系。本文认为公共价值管理理论、公共服务质量理论和政府绩效评估理论是综合档案馆公共服务能力评估体系的理论基础。

（1）公共价值管理理论

公共价值管理理论是公共服务绩效评价的常用工具。其中，公共价值的来源具有多重性，主要包含服务、结果和信任或合法性三个方面[17]。公共价值管理主张把创造公共价值作为公共管理的出发点与归宿，而公共价值是公民期望的集合，公共管理者应主动在同公众的互动中识别并发现公共价值，并在与上级公共部门的互动中争取政治支持，营造有利的授权环境，积极整合必要的资源，最终创造公共价值[18]。国家综合档案馆公共服务能力评估的最终目的是提高档案馆的公共服务能力，创造并实现档案的公共价值，这与公共价值管理理论的精髓不谋而合。因此，引入公共价值管理理论将有助于国家综合档案馆公共服务能力评估研究。首先，根据公共价值管理理论，国家综合档案馆提供的公共服务，其价值不仅在于满足了公民利用档案、获取公共服务的需求，而且还传递了民主、法制、公平、公正等价值，这是超越了公共服务质量本身的价值。其次，在如何创造公共价值上，国家综合档案馆应承担更多责任，为实现档案的公共价值争取更多的有利授权环境。再次，在公共价值的实现上，国家综合档案馆应重点关注社会公众的集体偏好，加强同公众的互动与对话，以准确识别和发现公众的期待并最终实现档案的公共价值。最后，公共价值管理理论认为，公共价值可以被看作一种绩效测量的评价标准[19]，那么评估技术的发展则可以为国家综合档案馆公共服务能力评估提供更多的技术支持。

（2）公共服务质量评估理论

公共服务质量评估理论要求从评估专业视角对公共服务质量的评估主体、评估客体、评估模式、评估过程等进行研究。我国学者对公共服务质量评估的价值理念、评价体系、主体选择、评价方法等进行了一些研究和探索，这些对国家综合档案馆公共服务能力的评估具有借鉴意义。具体来说，我们可以灵活运用公共服务质量评估理论与方法，界定国家综合档案馆公共服务能力评估概念、内涵与性质；分析国家综合档案馆公共服务能力评估目的、必要性和可行性；明确国家综合档案馆公共服务能力评估的主体、客体、内容和方法；正确选择评估指标、权值分配方案及测量方法等；建立切实可行的评估模型、评估指标体系并进行实践验证。

（3）政府绩效评估理论

有学者认为政府绩效评估是伴随着新公共管理运动而兴起的一种公共管理潮流[20]，也有学者认为新公共管理运动本质上是一场在绩效评估理论指导下的行政改革运动[21]。不论二者关系如何，在实践中，绩效评估确实是政府改进行政管理方式的一种手段或工具。政府绩效评估理论中关于服务效率、服务质量、公共责任和公众满意度等内容分析，关于评估方案、评估目标、评估程序以及评估标杆和等级划分等内容的研究，以及该理论应用于实践后构建的政府绩效评估体系，对综合档案馆公共服务能力评估理论研究及实际应用具有很强的参考与指导价值。

2.2法律法规及政策基础

目前，针对综合档案馆公共服务能力评估，虽然还没有专门的法律法规，但我国政府相关部门出台的有关公共服务能力建设与评估的法律条文、规范性文件以及与档案馆公共服务能力建设有关的方针政策等都是评估档案馆公共服务能力的重要法律参考和政策依据。

（1）法律法规基础

《中华人民共和国公共文化服务保障法》对公共文化设施建设与管理、服务提供、保障措施、法律责任等都做出了明确规定，作为集中管理档案的文化事业机构，国家各级综合档案馆在推进公共服务能力建设时应遵循其中的相关规定。该法第二十三条“各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度，公共文化设施管理单位应当根据评价结果改进工作，提高服务质量”[22]的规定，对国家综合档案馆公共服务能力评估具有重要借鉴和参考。在档案专业领域内，《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国档案法实施办法》中关于档案机构及职责、档案利用与公布、法律责任、为民服务等规定，都是国家综合档案馆公共服务能力评估理论体系构建的重要法律法规基础和依据。

（2）政策基础

《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》明确提出要建立健全方便人民群众的档案利用体系、强化服务功能和监督考评要求。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》也明确提出“十三五”期间档案工作继续实施“以人为本、服务为先、安全第一”战略，深化和拓展档案利用服务，提高档案公共服务能力[23]。此外，公共服务领域内的有关方针、政策、规划、意见等也可以为综合档案馆公共服务能力评估提供参考依据和重要指导。国务院发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》明确提出了“十三五”时期基本公共服务领域的主要发展指标。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》第七条提出“建立基本公共文化服务标准体系”，第二十二条提出“加强对重大文化项目资金使用、实施效果、服务效能等方面的监督和评估。完善服务质量监测体系，研究制定公众满意度指标，建立群众评价和反馈机制。探索建立公共文化服务第三方评价机制，增强公共文化服务评价的客观性和科学性”[24]。

3研究难点与对策

3.1研究难点

（1）评估主体确定之难

评估主体是评估行为的实施者，对选择和设定评估标准、评估指标及评估目的等有着重要影响。在早期的公共服务质量或能力评估中，公共服务的提供者（政府部门）或服务对象（社会公众）通常作为评估主体。随着评估实践和理论的发展，评估主体从一元走向多元。在对国家综合档案馆公共服务能力进行评估时，政府、社会公众、综合档案馆、档案工作人员、档案学专家学者以及第三方评估机构等都可以列入评估主体行列。然而，多元的评估主體因利益需求、价值取向、关注点以及专业化程度等而呈现出复杂的关系网络，这在一定程度上增加了评估的难度。比如政府更加关注档案馆整体服务能力提升、社会公平、正义的实现以及民众对政府机构的信任度和满意度等，综合档案馆更加关注工作规划的实施、管理目标的达成以及公共服务供给等，档案工作人员则更加关注提升个人服务技能、服务水平以及获得学习、成长机会等，档案学专家学者更加关注评估的学术价值和理论体系完善等，社会民众则更加关注公民权利的实现以及获取公共服务的便捷性等。此外，评估主体决定评估目的，不同立场的评估主体对档案馆服务能力进行评估的目的也有较大差异，比如档案馆的目的在于考核、决策；政府的目的在于治理、监督；社会公众的目的在于监督、参与等。正是由于国家综合档案馆公共服务能力评估涉及多元主体利益且具有多重价值，因此确定评估主体是首先需要解决的重点问题也是难点问题。

（2）评估标准确定之难

在第十一届全国人民代表大会第五次会议上，朱雪琴等30名代表（第339号议案）建议制定公共服务基本法，界定公共服务的基本类型、公共服务的提供主体，规定公共服务评估制度等。国务院法制办认为，基本公共服务涉及许多方面，不同领域公共服务的对象、标准、模式差异很大，各地区之间保障水平很不平衡，制定统一的公共服务基本法有待研究论证[25]。截至2016年底，我国共有国家综合档案馆3336个[26]。受地域、经济、政策等影响，这些档案馆的公共服务能力必然有着较大差异，建立一套统一的评估标准及指标体系显然是不现实的。因此，应综合考虑各种实际情况，选择和建立科学、合理的评估标准，既具有测量基本公共服务能力的公共指标，又具有可以根据评估目的作适当调整的弹性指标；既具备标准化的指标权重体系，又具备可供选择的同档案馆级别相匹配的指标权重和计量公式。

（3）评估模型构建及过程实施之难

不同领域或专业都有各自较为常用的评估模型，国家综合档案馆公共服务能力评估尚未形成较为常用或典型的评估模型。根据不同的标准，评估模型可分为不同的类型，如根据测评方式分为直接评估模型和间接评估模型；根据评价方法可分为基于层次分析法的评估模型、基于德尔菲法的评估模型等；根据评估目的可分为考核型、决策型、治理型、参与型、监督型和民意调查型等评估模型。如何根据评估目的准确选择评估主体与评估方法，建立系统的评估指标体系，进而构建出科学合理、切实可行的评估模型与方案；如何根据评估模型收集数据，顺利推进并实施评估过程，这是国家综合档案馆公共服务能力评估的关键步骤。

3.2研究对策

要解决当前困境，必须将理论研究与实证研究紧密结合起来，将档案馆公共服务能力评估及建设问题研究与档案制度构建研究紧密结合起来。具体来说，有以下四个方面建议：

第一，在理论研究层面，首先需要注重并加强档案馆公共服务能力评估基础理论研究，构建基本理论体系，系统化地推进相关理论研究。具体来说，就是要深入分析评估的多元价值导向，从档案馆公共服务能力建设的投入要素即公共资源和公共权力等方面分析政府绩效价值链，准确诊断并把握评估过程中的关键性问题，构建评估体系与基础模型，为实施档案馆公共服务能力评估提供扎实的理论基础。与此同时，从评估理论与档案馆公共服务能力建设实践的适用性、理论依据、法治基础、制度保障、评估主体等多方面、多角度进行跨学科研究，适当借鉴公共价值管理、公共服务质量、政府绩效考核等相关理论成果，深化档案馆公共服务能力评估基础理论研究。尽管已有一些学者如傅荣校、祝洁等通过各级各类课题展开相关研究，但较实践要求和公众需求，相关研究仍需深入和拓展。

第二，在实践研究层面，需要档案部门对档案馆公共服务能力建设现状进行总结，在深入调研、精准分析用户需求的基础上，对照目标、准确查找问题、明确差距、寻找短板、弥补漏洞、深入分析原因并尋求可行思路与对策。这就需要深入档案工作实践，大力开展实证性研究，将档案馆公共服务能力评估与建设中的问题和诉求及时总结出来，结合档案馆公共服务能力建设目标和评估理论体系，探讨提升公共服务能力的可行方案与对策，为实现提升档案馆公共服务能力的目标提供具体可行的思路、方法和建议。当前，已有不少地方如浙江[27]、青岛[28]、天津[29]、上海[30]等地及时对档案馆公共服务能力建设现状进行总结并不断开拓创新，推动公共服务升级。

第三，在制度建设层面，需要建立和完善相关法律法规制度。档案馆公共服务能力建设与评估不仅需要转变、更新观念，加强理论研究，还应当注重档案馆公共服务能力评估与建设的法治化研究，推动建立档案评估的制度保障体系，从制度、规范、法理等方面清晰界定各方权责和义务，使各方面工作都有章可循、有法可依。如浙江省2017年通过了《浙江省公共文化服务保障条例》，并将“档案”纳入公共文化服务保障地方法规，既为《基本公共文化服务实施标准》的出台提供了基本依据，又为推进档案公共服务标准化、规范化、均等化建设起到法治引领作用[31]。

第四，在综合研究层面，要注重基础理论层面、实践操作层面和制度保障层面的关联性研究，以评估理论体系研究为基础，以评估实践研究为主体，以提升档案馆公共服务能力为目标，以制度研究为保障，全面推动档案馆公共服务能力评估研究，最终构建出系统完整的评估理论体系，进而为档案馆公共服务能力建设提供一定的理论依据和政策支持。当前，已有一些档案局馆、档案学会和高校通过学术研讨会的形式加强各方联系并进行综合层面的关联性研究[32]。

在大力建设服务型政府的社会背景下，加强档案馆公共服务能力建设已成为社会各界关注的热点，社会公众对档案馆公共服务能力和水平提出了更高要求。国家各级各地综合档案馆要顺应时代要求和民众呼声，以评促转、以评促建、以评促发展，不断加强公共服务能力建设，努力尝试向公共档案馆转型。这需要我们在档案公共服务能力评估理论体系构建、评估与建设实践、法规制度建设等方面不断拓展研究范围，力争构建起科学合理可行的档案馆公共服务评估理论框架，进而为推进我国档案馆管理、服务现代化提供有益的思路和可资借鉴的参考。

*本文系国家档案局科技项目“国家综合档案馆公共服务能力评估指标体系构建及实证研究”（项目编号：2018-R-006）和河南省哲学社会科学规划项目“河南省各级综合档案馆公共服务能力评估及提升策略研究”（项目编号：2018BZH008）阶段性研究成果。

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