土地财政与地方政府债务的实证研究

章和杰 沈佳

摘 要： 近年来中国地方债务问题突出，影响地方债务规模的因素已成为政策研究焦点。对土地出让金和土地相关税同地方政府债务规模关系进行实证分析的结果表明：土地出让金对地方政府债务规模有显著的推动作用，但土地相关税与地方政府债务规模并不具备长期均衡关系。综合来看，要想解决当前的地方政府债务问题，需要加快土地出让金的“费用税收化”，因地制宜逐步建立地方主体税，同时加强地方债务风险机制建设，防患于未然。

关键词： 土地财政;地方政府债务;土地出让金;土地相关税

中图分类号： F 812

文献标志码： A

Abstract： Local debt has been an urgent problem during recent years， and the factors which can affect local debt has been a hot spot among the research. This paper does a empirical research on the land tax， land transferring fees and local government debt. As shown in the results： Land transferring fees has a definit promoting effects on the scale of local government debt， while land tax has nothing to do with the scale of local government debt in the long run. Thus the following methods should be taken to solve the urgent problem of local governemnt debt： Speed up the process of “make land transferring fess taxation”; Build up major tax according the location; Reinforce risk mechanism of local debt.

Key words： land finance; local government detb; land transferring fees; land tax

1 文献综述

由于大部分国家的土地政策和我国有着较大差别，因此相关文献并不算丰富，少有的文献也主要集中在中国土地财政政策的研究方面，但国外对中国土地财政政策的研究基本得出了较为一致的结论。首先，中国土地政策的特色催生了土地市场，为地方政府的基础建设和公共服务提供了收入来源，如Chengri Ding（2003）、Li Tian等（2009）。然而，中国土地供应受政府干预的程度较大，地方政府并非完全公正有效。不少地方政府都会期望通过增加土地供应来获得更多的地方收入，长此以往，便会引发社会公平、社会冲突、政府腐败、卖地竞争等问题，不利于中国的可持续发展，如Chengri Ding（2003）、Heran Zheng等（2014）、Li Tian（2015）。此外，不能合理弥补拆迁户和安排拆迁户的居住，也是客观存在的现象。Guangzhong Cao、Changchun Feng、Ran Tao（2008）在分析了中国土地征用和公共租赁体系后，发现低成本获得土地是中国城镇化过程中土地扭曲的根本原因。

在国内，相关的文献研究可谓汗牛充栋。

目前，国内对土地财政的研究主要集中在以下几个方面：一是土地财政与城市扩张的关系。刘琼（2014）等人、贾雁岭（2016）等人的研究均表明土地出让金对城市扩张有较强的推动作用，而土地相关税对城市扩张的抑制作用却非常微弱。李勇刚、王猛（2016）研究后提出土地出让金对城市扩张其实是存在倒U形影响的，目前阶段，土地出让金正对城市扩张具有强烈的推动作用。而长远来看，这种土地财政将会降低社会经济效率。二是土地财政与经济增长的关系。根据西方经济学的经典理论可知，土地财政作为地方政府收入的主要来源，可以被政府用于投向基础建设和公共服务，基础建设和公共服务的提升又能带动当地经济发展，因此土地财政理论上应该对经济增长有促进作用。包括杜雪君（2009）、王晓茵（2013）、岳树民（2016）等在内的很多学者的研究结果都证实了这一点。但是也有不少学者提出这种促进作用是有极限的，不可过度依賴土地财政，比如张昕（2011）、邹薇（2015）、叶陈刚（2016）、牛文涛（2016）等。三是土地财政和房价的关系。王猛、李勇刚、王有鑫（2013）的研究发现，房价和土地财政之间存在双向的影响关系，房价上涨会促进政府土地财政收入的增加，反过来政府土地财政收入的增加推动了房价的高涨。宫汝凯（2012）的实证研究结果表明，土地财政只是影响房价的传递变量，真正对房价产生较大影响的是分税制带来的财政分权。

国内文献对地方债务的研究主要集中在以下两个方面：第一，地方债务对经济的影响。徐长生、程琳、庄佳强（2016）的研究发现地方政府举债融资对当地经济增长有显著的促进作用，但促进作用的大小与地方经济发展水平有关，越是经济发展水平高的地方，这种促进作用越大。项后军、巫姣、谢杰（2017）利用全国11年31个省份的面板数据对地方债务与经济波动做实证研究，结果表明，如地方债务发生波动，会推动地方经济发生更大幅度的波动。第二，地方债务风险及防范。刘昊、刘志彪（2013）从现实风险、潜在风险和引致风险三个方面评估了我国当前的地方债务风险。研究结果表明，由于隐性债务不易核实，金融风险较为集中等原因，当前地方债务风险被严重低估，债务风险问题已十分突出。罗志红、朱青（2012）通过总结外国处理地方债务问题的先进经验，提出我国应该在预算管理制度、债务风险预警制度、财政体制等方面进行完善。

而遗憾的是，国内文献大多是从土地财政或地方债务单方面进行切入的，将两者放入同一框架内研究的文献却十分匮乏，仅有戴双兴、吴其勉（2016）从全国层面出发，利用中国1998—2014年的时间序列数据，建立VAR模型。结果发现，土地出让金和房地产税（指房地产相关五税之和）对地方债务均有推动作用，且前者的推动作用大于后者。

2 研究方法与数据来源

本文研究的是两种不同的土地财政收入，即土地相关税和土地出让金对地方政府债务规模的影响，采用的数据为面板数据。为了消除价格因素的影响，本文利用历年CPI指数，将各个变量的数据换算成以2000年为基年的相应数据。另外，为了克服异方差的影响，本文对所有数据进行了对数化处理。最终，本文需要研究的基本回归方程式如下：

lnGDit=β0+β1*lnLRit+β2*lnRTit+uit

本文采用2000—2015年共16年全国30个省、自治区和直辖市的数据针对土地财政中的两种不同的形式，即土地相关税和土地出让金对地方政府债务规模的影响进行实证研究。之所以选择2000—2015年，理由主要有如下两点：①重庆于1997年才单独成为直辖市，在1997年以前，一直是划分在四川省;②1999年之前很多省份的统计年鉴中对土地相关税的记录并不规范，个别省份甚至缺少相应的统计。基于以上两点，为了保证数据的一致性，最终将时间跨度定在2000—2015年。另外，因为西藏常年缺少数据，本文也未将其纳入研究范围中。

模型中使用到的变量如下：（1）被解释变量GD为地方政府债务规模。由于地方政府债务属于政府不方便透露的重要数据，且其中包含的隐性债务也不易核查。因此，目前学术界在对地方债务研究时都采用替代变量。长期以来，主要有如下三种主流的衡量方法：一是利用城投债数据来替代。但是事实上，城投债在中国起步较晚，并且数据统计极度不规范。二是由张艺东、李彦霖（2013）最先提出的使用市政领域的固定资产投资和政府可用收入倒推出地方政府债务。这种方法相对科学，但依然存在可研究年限较短的弊端。三是利用城市建设资金中的国内贷款和债券的总和来衡量。比较之下，这种方法不仅科学，而且得到了很多学者的肯定。但是从2001—2010年的全时期数据来看，债券相对不发达，仅占地方资金总额的0. 51%。而且考虑到笔者会进行对数化，所以本文舍弃债券，直接用城市建设资金中的国内贷款来衡量GD，国内贷款数据来源于《中国城市建设统计年鉴》。（2）解释变量LR为土地出让金，数据来源于《中国国土资源统计年鉴》。（3）RT为土地相关税，由耕地占用税、土地增值税、契税、城镇土地使用税、房产税等五个税种之和表示，数据来源于各省的统计年鉴。

3 计量结果与分析

考虑到中国幅员广阔，不同地区差异巨大，同时中央已经明确提出将中国的经济区域划分为四大地区，为了使本文结论更具有政策参考价值，本文将从全国和四大地区验证两种土地财政收入与地方政府债务规模的关系。

3.1 平稳性检验

由于时间序列容易存在非平稳单位根，使得计量的结果可能会出现“伪回归”的现象，所以常常在对时间序列研究前需要做单位根检验。而面板数据实际上既包含了时间维度，又包含了横截面维度，所以一般也是要做单位根检验的。但如果面板数据明显属于短面板，则有时可以免去单位根检验。

由于全国范围的面板数据属于短面板，在此免去它的单位根检验。采用EViews 8.0针对四大地区做单位根检验，结果分别选取相同单位根假设LLC和不同单位根假设Fisher-ADF的两种检验方法的结果。结果可见表1（△代表相应的一阶差分，△△代表相应的二阶差分）。

单位根检验的结果显示，无论是哪个区域，都呈现出一样的特点，即LR和GD同阶单整，但RT和GD并非同阶单整。这说明，LR和GD可能具备长期均衡关系，而RT和GD并不具备长期均衡关系。这可能是由土地出让金和土地相关税的性质造成的。土地出让金一次性征收若干年的费用，可以对之前年份遗留下来的地方政府债务起到快速弥补的作用，这对地方政府决策者有很强的吸引力。而在弥补遗留的地方政府债务之后，地方政府又重新拥有了通过举债搞基建的强大动力，而后又产生较多的地方政府债务。相比之下，土地相关税单次征收的金额较小，且征收程序更加规范，所以对地方政府决策者而言，通过土地相关税弥补地方政府债务的吸引力并不强。表1结果具体而言，东部、中部、西部地区都是LR和GD水平值同阶单整，RT经过一阶差分后才达到平稳。而东北地区则是LR和GD一阶差分后同阶单整，但RT需要经过二阶差分后才能达到平稳。以上判断均以5%的显著水平为标准。

3.2 固定效应模型（FEM）

本文之所以选取固定效应模型而非随机效应模型来研究，主要基于以下两个原因：本文选取的数据是全国范围内的所有省份，这不是从一个更大的样本中随机抽取的;分地区研究时，地区面板数据都是长面板，根据 Judge等人（1985）在《Introduction to the Theory and Practice of Econometrics》一书中对固定效应和随机效应选择的建议，“如果T较大而N较小，则通过FEM和REM估计的参数值之间很可能没什么差别。这时的选择依据就是基于计算上的便利了。在这种情况下，FEM可能更加可取”。

同时需要说明的是，根据上述单位根检验的结果，分地区研究时，所有地区的RT均与相应的GD不同阶单整，所以在下文中笔者只将LR和GD放入方程中进行估计。为了便于和前人学者结论比较，在此将全国范围的数据既进行两个变量的方程回归，也进行三个变量的方程回归。

以上FEM回归估计的结果表明：①相伴概率均小于1%，说明整体估计的效果较好。从拟合优度上看，所有回归方程的均大于0.55，考虑到这是面板数据，可以看出方程的解释力度较大。②无论是全国层面还是各个地区层面，土地出让金对地方政府債务规模的系数均大于0.45，表现出明显的正向影响。③不同地区的土地出让金对地方政府债务规模的影响也存在差异。具体而言，东北地区和西部地区的土地出让金对地方政府债务规模的影响最大，分别为每多征收1%的土地出让金，就会增加0.54%的地方政府债务;中部地区的系数位居其次，每多征收1%的土地出让金，就会增加0.50%的地方政府债务;东部地区的土地出让金对地方政府债务规模的影响相对最弱，每多征收1%的土地出让金，就会增加0.47%的地方政府债务。这也说明土地出让金对地方政府债务的影响和经济发展水平是相关的。西部地区地形复杂，天气恶劣，降水稀少，人口密度小，不利于农业发展，更没有工业基础，经济发展动力不足，历史上一直是公认的欠发达区域。东北地区在改革开放前依仗着毗邻苏联的地理优势发展重工业，获得国家大量的投资，然而改革开放后，国家逐渐把发展重心改为发展轻工业，大批重工业项目和军工项目下马，而东北地区却没有适时调整产业结构（包括“振兴东北”战略提出来后也没有正确调整），故而东北经济严重受挫。另一方面，由于此前东北地区一直划属于东部地区，和东部沿海省份一样承担着扶持西部的重任，所以东北地区经济实际上早已掉队。中部地区资源丰富、气候适宜，拥有一定工业基础，很多省会城市更是连接东西部的交通枢纽。在国家“中部崛起”的战略下，中部地区积极承接东部城市的产业转移，经济向好发展。东部地区大多沿海，地理优势明显，容易获得外资，在改革开放后民营经济飞速发展，产业结构合理，人才吸引力大，站稳了中国区域经济的前列。结合以上实证结果，越是经济水平高的地方，地方政府获得资金的来源就越多，越能摆脱以土地出让金平衡地方政府债务的困境。④全国层面将LR和RT均纳入方程的回归估计系数，表明土地出让金与土地相关税相比，对地方政府债务规模的带动作用更为明显。

4 研究结论及政策建议

本文试图为土地财政对地方政府债务规模的影响提供一个比较完整的分析框架。本文从两种不同土地财政收入（土地相关税和土地出让金）和地方政府债务规模的现实情况入手，对土地财政和地方债务的相关文献进行了梳理，之后利用全国30个省份11年的面板数据测算了土地出让金和土地相关税对地方政府债务规模的影响。主要结论如下：

（1）无论是全国层面还是地区层面，土地出让金和地方政府债务规模之间都存在长期均衡关系，并且土地出让金对地方政府债务规模有明显的推动作用。这就告诫我们，虽然土地出让金已成为大部分省份的“第二财政”，但地方政府不应该长期过度依赖土地出让金，因为土地出让金的增长会助长已成困局的地方债务。

（2）从地区层面看，土地相关税和地方政府债务规模之间并不存在长期均衡关系。土地相关税相对于土地出让金的收取更为透明和规范，并且也不会带来地方债务规模的必然增长。因此，针对房地产的收入，以“税收”而非“费用”进行是更为合适的方式。

（3）不同地区的土地出让金对地方政府债务规模的影响也存在差异。越是经济发展水平低的地区，相同的土地出让金，对地方政府债务产生的推动效果越强烈。这可能与经济水平落后地区融资方式相对匮乏，经济水平发达地区融资方式相对多样化有关。

针对以上的实证结论，结合本文研究过程中发现的一些问题，本文提出一些具体的政策建议：

（1）加快土地出让金的“费用税收化”，使之成为税收的一部分。一方面，目前阶段，土地相关税与土地出让金存在重复征税的情况，比如城镇土地使用税与土地出让金，一个为税，一个为费，但它们都是针对住房的土地征收的，本质上没有太大差别。因此，中央应在正式推出房地产税之前，将土地出让金合理的“费用税收化”，避免在房地产税推出后，民众依然承受不合理的双重课税。另一方面，正如本文结论所示，无论何种层面，土地出让金对地方政府债务都有着明显的推动作用，地方政府长期过度依赖土地出让收入将进一步恶化地方政府债务，土地出让金的“费用税收化”有助于跳出这样的恶性循环。

（2）因地制宜，逐步设立地方主体税。连年急速增长的土地财政和居高不下的地方政府债务规模很大程度上是由于中国缺少地方主体税。在国外，大部分的先进国家都拥有地方主体税。地方主体税的设立，有助于地方政府获得稳定的政府收入，不用担心“寅吃卯粮”。但是中国幅员辽阔，各个地区的差异较为明显，这种差异不仅体现在经济水平上，更体现在自然禀赋、人才、教育等各个方面。各个地区应该结合自身的优势，利用自然禀赋等，合理地设立地方主体税。同时，应该注意到目前经济水平相对落后的地区，还是大量依靠着土地出让金维持地方政府收入和减少地方政府债务，土地出让金对地方债务的影响也更为突出。如若不加考虑地在短时期内大幅砍掉土地出让金，势必会引起当地经济大幅波动。因此，在进行地方主体税改革时，仍应逐步进行。

（3）建立地方债务风险预警机制，增强地方债务透明度。目前，地方政府债务中的隐性债务不易被察觉与核实，这使得很多研究报告都低估了地方政府债务。债务透明化有助于加强地方政府的风控意识，规范地方政府的融资举债行为，防范和化解债务风险。

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