把教育惩戒权还给教师

陈兰枝　夏豪杰

[编者按]

周洪宇教授是我国著名教育史学家和教育政策研究专家，长期致力于陶行知学、教育史学、教育政策学、教育实践等领域的研究。2000年以来，周洪宇教授曾先后赴美国、英国、法国、德国、俄罗斯、日本等20多个国家进行教育考察和交流。有着深厚史学研究功底的周洪宇教授以历史观照现实，既放眼世界，又立足中国国情，力求将教育理论、教育政策与教育实践三者熔为一炉，努力构建中国当代教育学术话语体系及实践体系，体现中国学者的价值立场、学术追求、历史使命感和社会责任感。担任全国人大代表以来，周洪宇以民众的立场、建设性的态度和专业的精神代表人民履职尽责，为推动教育事业发展积极建言献策。他提出的“义务教育免费”“建立教育公务员制度”和“设立国家级教师最高奖”等人大议案备受社会关注，其中“义务教育免费”系列议案已被政府分步采纳，周洪宇也因此被广大网友称为“既有渊博的学识，又有体恤民情的赤子之心”的人大代表。2019年全国两会期间，周洪宇在“关于加快修改《中华人民共和国教师法》的议案”中提出“赋予教师教育惩戒权”的建议，一时成为社会热点话题之一。目前我国一些地方相继出台了相关的地方教育法规，赋予教师教育惩戒权，但地方的教育行政法规是否能从根本上改变教师不敢（想）管学生的不正常现象，促进国家层面的相关教育法律法规的完善，引发了社会各界的关注和思考。针对这一系列问题，本刊记者对周洪宇教授进行了专访。

记者：周教授，您好！您每年两会上提出的关于教育的议案都会引起社会广泛关注。2019年，您在湖北省两会和全国两会上都提出了“赋予教师教育惩戒权”的建议，请问您提出这一建议的缘由是什么？

周洪宇：2019年3月全国两会召开，我一共提交了23份议案，其中关于教育的有13份，有“关于加快制定《家庭教育法》的议案”“修改《中华人民共和国未成年人保护法》的议案”“关于修改《中华人民共和国教育法》的议案”等，而“赋予教师教育惩戒权”是“关于加快修改《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）的议案”中的一项重要内容。而在此前，也就是在2019年1月的湖北省两会上，我也曾建议湖北省人大尽快制定《湖北省中小学管理条例》，通过地方教育法规赋予教师教育惩戒权。

“赋予教师教育惩戒权”主要是针对目前我国学校教育中教师教育惩戒权缺失的现状而提出的。目前，我国学校教育中出现了一些不正常的现象：学生违反校纪校规，教师要么不敢批评，即使批评也不敢说重话;遇到因教师批评学生而产生的纠纷，学校往往处于弱势，只要家长一闹，教师轻则被要求写检讨、扣工资，重则被调离岗位，甚至被开除。前不久，甚至出现教师要求迟到学生罚站，却被其任派出所副所长的家长带到派出所拘留7个小时的怪象。这些现象让学校的教师不敢再举起“戒尺”，因为风险实在太大。教师的职责不仅是教书，而且应该是育人，但目前一些教师已经不敢管教学生了。这说明教师教育惩戒权缺失，惩戒教育正在逐步弱化。

当前，我国教育领域的校园欺凌、校闹等问题比较容易导致极端事件的发生，这些极端事件往往会给学生、学生家庭以及教师造成极大的伤害，而实际上这些问题都与教育惩戒紧密相关。从教师层面看，类似极端事件一旦发生，大多数情况下都是他们承担责任。因此，教师不想管，也不愿管学生。从学校层面看，因为相关法律法规的缺失，面对极端事件学校往往只能被迫选择处理教师，以求快速恢复正常教学秩序，消除社会影响，但这对学校依法治教是十分不利的。从学生层面看，学生及其家长如果不能正确理解教师正当的教育惩戒行为，最终必然会影响学生未来的发展。在学校教育中，惩戒教育是不可或缺的教育形式，它通过对学生不良行为的责任追究和矫治矫正，让学生从中吸取教训，认识到自己作为学生必须遵守的校纪校规乃至班规，这样他们以后踏入社会才会知道每一个社会成员都必须遵守国家的法律法规。因此，没有惩戒的教育是不完整的教育，也是不负责任的教育。

事实上，惩戒是教育的一种重要形式或手段，其本质与表扬、激励是一样的。正所谓“玉不琢，不成器”，因此，教育惩戒也可看作是教师爱护学生的另一种方式。同时，教育惩戒可以合法保障学生在学校的人身安全，可以维护教师的尊严，并且能起到依法维护学校教学秩序、推动学校依法治教的作用。由于现在出现的校园欺凌、校闹等乱象的危害严重，基于学生的发展、教师教育权的保障和学校教育的正常开展这三个方面的考虑，我提出要赋予教师教育惩戒权。

记者：您提出要“赋予教师教育惩戒权”，那么在您看来，教育惩戒权应该如何界定？教师的教育惩戒权具体包括哪些内容或者有哪些形式？

周洪宇：目前，对于什么是教育惩戒权，我国还没有一致的看法，法律也没有明确的規定。在美国等国家，公立中小学的教育惩戒权是指一旦学生的不当行为对学校教育活动产生了严重影响，地方教育机构和学校为达到教育目的，在保障学生权利的前提下，对学生人身和自由进行合理限制和惩戒的行政措施。

我个人理解，教师的教育惩戒权是教师在教育教学过程中依法拥有的对学生的失范行为进行处罚，以避免失范行为再次发生，促进合范行为产生与巩固的一种权力，它是教师的职权之一。从权力性质来看，教育惩戒权属于公权，它是国家赋予教师的一种权力。

教育惩戒权是教师通过国家法律而获得并在教育实践中履行的一种职业权力，它是国家教育权的具体化，具有典型的公法特征。教育惩戒权同其他公权力一样，也应该有明确的边界。教师明确了教育惩戒权的具体内容和边界，才能依法采取适当的惩戒措施纠正学生的错误，同时也能够消除家长的担忧。

我认为教育惩戒权应该包括以下几种具体的权力：（1）批评权，即批评和制止学生不当的言行举止;（2）隔离权，将侵犯其他学生合法权益的犯错误学生隔离开来，以保护其他学生;（3）没收权，没收手机、玩具、宠物等扰乱课堂纪律的学生个人物品（注意要在事后将物品返还给学生家长或学生本人）;（4）警告权，要求犯错误学生写认识到自己错误的检讨书，以保证不再犯错;（5）留校权，视情况要求犯错误学生放学后留校，反省自身错误;（6）剥夺权，视情况取消犯错误学生参加某些集体活动（如春游、秋游）的权利。此外，还可视情况让家长对犯错误学生进行批评教育;视错误严重情况给予犯错误学生处分，并真实、客观地将处分情况记入档案;视错误严重情况给予学生停学等处理。

世界不同国家和地区对教育惩戒的形式和内容有不同的规定，有些国家的规定非常明确和具体。例如，美国的教育惩戒主要有以下9种：训诫、剥夺权利、留校、学业制裁、短期停学、长期停学、惩戒性转学、在家教育和体罚（美国大约30%的州规定体罚合法）。这其中前4种为一般惩戒措施，后5种属于学生重大违规惩戒措施，一般用于惩戒中等或高等教育领域的学生。德国的教育惩戒形式主要包括教育性措施和维持秩序性措施，前者包括教师与学生家长谈话、斥责、取消学生参加学校郊游、参观表演的权利等;而后者包括书面告诫、转班、暂时离开学校、退学或开除学籍（义务教育阶段不准退学、开除学籍）等。

记者：在您看来，教育惩戒与体罚的区别是什么？在法律法规层面又该如何对教育惩戒与体罚进行区分？

周洪宇：教师科学合理地认识惩戒教育和教育惩戒权，首先要明确教育惩戒的界。教育惩戒有其特定的含义，它与体罚有着严格的区别。教师行使教育惩戒权是通过惩戒教育规范学生的行为，帮助其建立正确的价值判断，不会对学生的身心造成伤害。体罚是指教师让学生身体和心理受到一定程度伤害的行为，例如罚跪、殴打、让学生做超过身体极限的运动等。变相体罚是指教师采取其他手段对学生肉体和精神实施惩罚，并使其受到伤害的行为，例如罚抄过量的作业、罚钱、辱骂和挖苦学生等，变相体罚也会侮辱学生的人格，伤害学生的心灵。虽然有些国家（如韩国、新加坡）的法律规定教师可以对学生进行一定程度的体罚（如鞭笞等），但在我国，对学生进行体罚或变相体罚已经被认定为错误的教育方式，并且属于违法行为，情节严重的甚至可以追究刑事责任。

因此，在我国教育惩戒不包含体罚和变相体罚。“赋予教师教育惩戒权”，绝不是给教师体罚学生找借口。在我国，《中华人民共和国未成年保护法》《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）都已明文规定，不能对未成年人和学生实施体罚或者变相体罚。因此，对犯错误学生采取任何形式与程度的体罚和羞辱都超出了教育惩戒权的边界，是必须严格禁止的。

在我国国家层面的法律法规中，还没有对教育惩戒权做出明确具体的规定，也就是说教育惩戒的边界并不明晰。这也是目前我国教师要么不敢管、不想管学生或者少数教师敢管却有时管得过度的根本原因。我在“关于加快修改《教师法》的议案”中提出要赋予教师惩戒权，并对教育惩戒的内容和形式做出具体详细的阐述。但同时我认为还有必要在《义务教育法》中对过度惩戒，即对体罚或者变相体罚做出明确规定。只有这样教育惩戒的边界才能明晰。因此，从保障学校顺利开展教育教学活动和促进学生健康发展的角度看，我国现行的教育法律法规建设是较为滞后的，这一状况亟待改变。

记者：您认为在教育惩戒权执行的过程中，学校和教师如何才能做到正确、合理、适度？有哪些原则是教师应该遵循的？应该采取哪些措施避免教育惩戒对学生造成伤害？

周洪宇：在明确教育惩戒的界之后，还需要明确教育惩戒的度，越界或者过度都会对学生或者教师造成一定程度的伤害。要保证教育惩戒权行使正当而又合法合理，就要明确政府、社会、学校、学生、家长、教师各方的权责。

政府和各级教育行政部门首先要从法律上赋予学校和教师教育惩戒权，之后还要制定一些实施细则，对教育惩戒的内容与形式、执行与监督程序乃至学生及家长的申诉渠道等做出明确具体的规定。对于教育惩戒权的执行程序和监督程序的规定要特别具体，要具有操作性，这可以有效防止教育惩戒权的滥用。目前，我国的《义务教育法》《教师法》明确规定教师不得体罚学生，这是从法律层面约束教师滥用教育惩戒权。此外，教育主管部门和学校内部也应该针对教师行使教育惩戒权建立完善的监督和约束机制。社会大众尤其是学生家长要确立对教育惩戒的正确认识，要认同学校和教师实施惩戒教育的必要性和合理性。因为惩戒教育同赏识教育一样，对学生尤其是犯错误学生的成长具有非常重要的作用。

从教育惩戒权的行使主体角度看，教师行使教育惩戒权要遵循目的性、教育性和程序性原则。目的性和教育性原则是指教师要明确对学生进行惩戒的最终目的是立德树人，是让学生从内心深处认识到自己的错误，感受到教师对他（她）的关爱，并促使其改正自己的错误。程序性原则是指教师要根据教育法律法规、教育行政部门以及学校的相关规章制度和程序，正确、正当地惩戒学生。例如，美国有些州的法律规定教育惩戒包含体罚，但教师要对学生实施体罚，必须按规定的程序进行：（1）学校与家长在开学时签订一份声明，表明家长已经同意教师可以对学生实施体罚;（2）其他教育方法无效才可以实施体罚;（3）体罚时不能有其他学生在场;（4）体罚必須有其他学生之外的证人在场才可以合法进行。这些程序就非常具体而又有操作性。我国的教育惩戒不包括体罚，但学校和教师在对学生进行教育惩戒时也必须按照规定程序执行。例如，对于开除问题严重学生的学籍，教育行政主管部门和学校都要制定具体的程序，这一程序至少要包括学校会议讨论、与家长及学生沟通、向上级教育主管部门申请并获得批准、书面通知学生和家长等等。

当然，在教师行使教育惩戒权的同时，学生和家长也拥有申诉权。对于家长来说，如果对教师的教育惩戒行为有异议，可以通过家长委员会调查和讨论有关教育惩戒的案例，并向教育行政主管部门提出申诉。

记者：我们都知道，教师教育惩戒权的落实也需要家长的配合，家校合作才能使惩戒教育获得效果。您一直以来都对家庭教育非常关注，2019年您也向全国人大提交了“关于加快制定《家庭教育法》的议案”，您能和我们谈一谈，落实教育惩戒权的过程中，家长应该怎么做吗？

周洪宇：赋予学校教师教育惩戒权，让教师在学生行为不当时进行教育惩戒，本质而言是学校教育的一种方式。然而对于每一位学生而言，促进其发展的教育不仅仅是学校教育，还有家庭教育和社会教育。长期以来大家都比较关注学校教育，对家庭教育、社会教育的关注不太多。实际上，家庭教育是一个人接受的最早的、最基础的，也是最重要的教育，它的作用是潜移默化的。例如，孩子在学校学了很多文明规范，如果回家后受到家庭中不良因素的影响，学校教育的作用就会被消解。这告诉我们，在一些教育问题上，如果家庭教育与学校教育的导向不一致，就会大大降低学校教育的效果。

受传统思想影响，中国相当一部分家长曾经错误地认为教育孩子是学校和教师的任务，只要把孩子送到学校，孩子的所有教育问题就可以得到解决。但是一旦孩子在学校出现了打架斗殴、欺辱同学等违反校纪校规的行为，家长往往又不希望学校和教师给予惩戒。当教师对孩子进行正当惩戒时，有些家长轻则向校长投诉，要求撤换教师，重则对学校和教师进行打击报复。如此一来，教师更不敢教育孩子，孩子的规则意识和道德准则更难建立。如此往复，便会形成恶性循环。这就是家庭教育对孩子产生的十分消极的影响。因此，家长应该认识到，“赋予教师教育惩戒权”，最终目的是为了促进孩子更好地发展，其出发点与家庭教育是相同的。這是家长从思想和观念上必须首先明确的一点。

其次，当孩子在学校出现不当行为且符合教师进行教育惩戒的条件时，教师可以行使教育惩戒权，此时家长不仅无权进行干涉和指责，而且应该给予理解和配合。因为家长将孩子送进学校，就意味着家长与学校之间达成了一种契约关系，那就是家长委托国家教育、管理他们的孩子，而这项工作具体由学校和教师负责，因此实际上家长是将孩子在学校中的教育权转移给了学校和教师。为实现教育目标，学校有权制定规章制度（如校规、班规等）来约束学生的行为，教师有权管束不遵守这些规章制度和行为规范的学生。

最后，之所以当前部分家长对学校和教师惩戒学生不能给予配合和理解，其根源在于很多家长没有形成正确的家庭教育理念，也没有掌握开展家庭教育的方法，对于学校教育与家庭教育之间关系的理解更存在很多误区。这就是一些合理正当的教育惩戒却引发校闹事件的根本原因。

我在2019年的全国两会上提交了“关于加快制定《家庭教育法》的议案”。我在这个议案中提出要加强家庭教育研究，在大学尤其是师范大学中应该设立家庭教育专业，培养专门的人才，安排他们到学校和社区，通过开设家长学校或者家长课堂的方式培训家长。通过他们的努力，我相信家长们可以改变不正确的教育理念和教育方法。在教育惩戒权的落实问题上，家长是非常重要的影响因素。我相信一些对教育惩戒理解存在误区的家长经过学习和培训，会在教育惩戒发生时主动和教师进行沟通，在教育理念和方法上寻求家校共识，对合理的教育惩戒给予支持。只有这样，犯错的学生才能在多种教育力量的综合影响下认识到自己的问题，改正自己的错误，并获得更好的发展。

记者：2019年4月12日，《广东省学校安全条例》（送审稿）（以下简称《条例》）在广东省司法厅网站公开征求社会意见，该《条例》规定：“学校和教师依法可以对学生进行批评教育。中小学教师对学生上课期间不专心听课、不能完成作业或者作业不符合要求、不遵守上课纪律等行为可以采取一定的教育惩罚措施。”另外，2017年3月20日开始实施的《青岛市中小学校管理办法》（以下简称《管理办法》）明确规定：“中小学对影响教育教学秩序的学生，应当进行批评教育或者适当惩戒;情节严重的，视情节给予处分。学校的惩戒规定应当向学生公开。”您觉得这些省市出台地方条例和管理办法对教师教育惩戒权的回归有哪些方面的帮助？

周洪宇：这些省市出台的《条例》和《管理办法》明确赋予教师进行教育惩戒的权力，这是值得肯定和鼓励的。在依法治教的要求下，对学生进行批评教育也要用法治思维，形成相应的法律或机制。教师是按照国家要求来教育培养学生的，这是教师的职责所在。这说明地方政府和教育行政部门已经充分认识到“赋予教师教育惩戒权”的必要性和重要性。

但是在这些《条例》和《管理办法》出台后，我们看到有些教师仍在网上发表即使拥有教育惩戒权也不会惩戒学生的评论。从教师的角度考量，不难发现部分教师仍对行使教育惩戒权存在顾虑，其原因是这些《条例》和《管理办法》对于教育惩戒权的内容、形式、实施程序、监督、约束机制等有关教育惩戒的界和度的问题并没有做出具体明确的规定。从这一角度看，教师对教育惩戒仍心存疑虑也是可以理解的，因为一旦发生因教育惩戒导致的纠纷，教师往往是承担主要责任的一方。

教育惩戒权的有关法律法规体系建设是一个系统工程。我国有关教育的法律法规体系自上而下可分五个层面：最上位的是宪法，这是国家层面的法律，其立法权在全国人大，其中有关于教育的规定。第二个层面的是教育基本法或者单行法，如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》等，其立法权也在全国人大。第三个层面的是国务院出台的行政法规，如《中华人民共和国教育法实施细则》《中华人民共和国教师资格条例》等。第四个层面的是地方性教育法规，如《青岛市中小学校管理办法》。地方性教育法规由当地人大制定，但须报全国人大常委会备案，只在该行政区域内有效。第五个层面的是教育规章。教育规章是和地方行政机关颁布的有关教育的规范性文件，也称为教育行政规章，包括部门教育规章和地方政府教育规章。例如，教育部、教育厅、教育局出台的一些规定就属于教育规章。实际上学校内部制定的校规也可以归入此类。每一个层面的法律法规以及教育规章的职责范围不同，但在表述时会越来越具体化。对教育惩戒权的界定和赋予问题，我认为首先在教育单行法律，如《中华人民共和国教师法》中应予以明确。之后，可以出台相关的实施细则。在教育行政部门的规章中，对教育惩戒的实施程序、监督、约束机制要有更详细的规定，要更为具体明确，具有可操作性，甚至可以案例化。在这个层面，教育部门可以联合公安部门出台类似校园安全的意见，对校闹行为进行界定。学校层面则可以结合学校性质和具体情况，制定更为详细的实施办法。此外，教育行政部门还可会同学校，组织专家、教师、家长代表以及学生代表等，一起编印教育理念正确又具有操作性的《学校教育惩戒手册》之类的工具书，针对犯错学生的不同错误情形与错误程度，逐条列出对应的惩戒措施，使惩戒的实施者（教师）与接受者（学生）以及家长均一目了然。这样惩戒就变得具体可行，便于操作，而且不易引起争议。

从依法治教的角度考察教育惩戒权的落实问题，还需要强化教育执法权。我之前曾经提出过“教育行政执法为什么硬不起来”的问题，实际是因为我国的教育法律法规相比其他领域的法律法规具有软法的性质，但软法也要具体，要具有指导性和可操作性，否则很难发挥应有的作用。此外，我们还要加强教育行政执法力量的建设和教育行政执法的领导。教育行政执法的落实还需要营造良好的社会舆论环境。例如，因合理正当的教育惩戒引发的校闹问题，教育行政部门要依法依规进行处理，新闻媒体不能盲目宣传，社会大众和家长则应理性看待，不能肆意传播谣言。只有这样才能保证学校教育健康有序地发展。

最后，我想说的是，毫无疑问，教师本身就应该拥有教育惩戒这项职务权力，但我们提出要赋予教师教育惩戒权不是简单地为教师争取某项权力，而是为了让学生更好地成长，这是我们的出发点和立足点，也是教师掌握和行使教育惩戒权的目的和初衷。

（责任编辑：夏豪杰）