《乡村教师支持计划（2015—2020）》政策执行效果分析

2019-09-10张琳黄楚萌雷航

新生代·下半月 2019年3期

张琳黄楚萌雷航

【摘要】：对《乡村教师支持计划（2015-2020）》（以下简称《计划》）阶段性政策实施效果的调查分析表明，政策实施后，在乡村教师拓展渠道、能力素质与工资待遇等方面取得了一定成效，但仍然存在着政策知晓度低、教师职位空缺严重等问题。在政策实施过程中，乡村地区生源流失、交流机制存在缺陷、激励机制受到影响等因素导致了政策的实施偏差。据此提出加大政策宣传力度、调整乡村教师编制标准、完善评聘条件与程序办法、切实落实城乡校际、交流完善乡村教师激励机制的政策实施改进建议。

【关键词】：乡村教师支持计划乡村教育政策效果实施偏差

一：研究背景

国家大计，教育为本，教育大计，教师为本。作为教师群体中的重要组成部分——乡村教师，一直以来对中国的教育事业都发挥着重要的作用，同时也是推动“科教兴国、人才强国”战略的重要群体。为了进一步发展、完善乡村教师队伍，加强老少边穷岛等边远贫困地区的教师队伍建设，明显缩小城乡师资水平的差距，让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育，国家出台了一系列政策方针，其中2015年6月下发的《乡村教师支持计划（2015-2020）》，成为乡村教育发展过程中的一个重要的政策节点。

该计划从乡村教师的工资待遇、补充渠道、职称评聘、教师培训等多方面提出了总体要求和具体举措。该计划自出台便受到学者关注，而学者大多在文本理论方面进行研究，相对忽视现实实施情况。本研究选取吉林省T县作为研究个案，立足实地调研，通过问卷调查和现场访谈分析政策实施的成效和存在的问题，并提出建设性意见。

二：研究设计

（1）T县简介

T县位于隶属于吉林省，地处科尔沁草原东陲，总人口36万人，农村人口为23.4万人，经济发展水平居吉林省省中等，居民富裕指数与发展动力指数均低于全国水平。该县属于吉林省8个贫困县之一，有14所乡村中小学和约1500名乡村教师，具有一定的代表性。

（2）研究对象

本次研究主要选取T县的教育局相关人员、乡村教师以及乡村学校校长作为调研对象。从具体政策的执行者与制定者——T县教育局的角度了解了T县自2015年计划实施后乡村教师队伍建设的基本情况；从政策实施场域负责人——乡村学校校长的角度了解了乡村教师支持计划在乡村学校层面的实施状况；从政策用户——乡村教师的角度了解了乡村教师在计划实施过程中的真实政策感受。

（3）研究方法

研究过程主要运用问卷调查和结构性访谈相结合的形式。

对教育局相关人员以及四位中小学校长主要采用结构性访谈。针对政策内容，从不同层次上考察了政策实施的成效以及阻碍。教育局访谈对象包括T县教育局局长、人事科科长以及一位人事科科员。乡村学校访谈对象分别为T县三个不同乡镇的四名乡村学校校长。

对79名乡村教师主要运用问卷调查形式，问卷主要分为三个部分，分别针对“乡村教师拓展渠道”“乡村教师地位待遇提升”“乡村教师能力素质提升”三个政策实施着力点进行了实施现状和满意度的测评。课题组共发放问卷79份，回收问卷79份，回收率为100%。剔除无效问卷2份有效问卷共77份，有效率为97.4%。

三：政策执行效果

在政策执行过程中，政策实施效果的评价是其中的关键环节，适时的效果评价有利于政策实施者及时调整政策实施偏差、提升政策实施效率。此处我们运用“前后对照模型”与“目标效果模型”公共政策评价标准模型对《计划》的阶段性实施效果进行评价。通过对访谈结果以及问卷调查反馈进行分析，结果表明，计划实施后，在乡村教师拓展渠道、能力素质与工资待遇方面取得了一定成效，但仍然存在着政策知晓度低、教师职位空缺严重等问题。

（一）政策成效

1.教师来源渠道拓展，教师结构优化

《计划》指出“到2017年，力争使乡村学校优质教师来源得到多渠道补充。”政策实施前，乡村教师主要来源渠道为“临时教师转正”以及“公开招聘”。2006年，教育部、财政部、原人事部联合启动了“特岗计划”，公开招聘高校毕业生到“两基”攻坚县农村义务教育阶段学校任教；2007年，国家实施了师范生免费教育政策，要求免费师范毕业生义务在乡村义务教育学校任教服务两年；2015年，《乡村教师支持计划》出台，强调要坚持推进“特岗计划”与“免费师范生政策”，不断拓宽乡村教师来源渠道。

2016至2017年三年以来，T县根据实际需求，共招聘特岗教师176名，2018年新聘师范生8名。这些教师有效缓解了农村教师老龄化、学科断层的问题。对于乡村教师的问卷调查也验证了这一点，调查显示，95%的乡村教师通过“特岗计划”与“免费师范毕业生”入职任教（详见表1）。《计划》的推进不仅使乡村教师的来源渠道拓宽，同时使得乡村教师的平均学历与素质能力都有了较大提升，本科及以上学历的教师占到总体教师数量的70%左右。

2.教师培训机会增多，能力素质提升

《计划》指出，到2020年前，要对全体乡村教师校长进行360学时的培训。把乡村教师培训纳入基本公共服务体系，保障经费投入，确保乡村教师培训时间和质量。全面提升乡村教师信息技术应用能力，按照乡村教师的实际需求改进培训方式。从2015年起，“国培计划”集中支持中西部地区乡村教师校长培训。鼓励乡村教师在职学习深造，提高学历层次。在调查中，73%的乡村教师参加过教师

能力培训提升等相关活动，主要形式为网络研修和短期集中培训，近半数教师表示培训活动“作用很大”（详见表2）。同时，T县在“国培计划”、“省培计划”的基础上，与北京师范大学进行联合，将其作为域外教师培训基地，对校长

和教师进行培训。目前，T县有省级名師工作室3个，市级2个。近年来组织全县中小学骨干教师、校长500余人次赴北京、上海等地考察学习，将先进经验源源不断地注入T县教育中。

3.教师德行受到重视，坚持师德为先

《计划》指出“师德为先，以德化人。应将师德教育作为乡村教师培训的首要内容，推动师德教育进教材、进课堂、进头脑，贯穿培训全过程”。要求着力提升乡村教师思想政治素质和职业道德水平，重视发挥乡村教师以德化人、言传身教的作用，教育学生热爱祖国、热爱人民、热爱中国共产党，形成正确的世界观、人生观、价值观，确保乡村教育正确导向。

调查表明，T县93.9%的乡村教师在教师培训中接受过师德教育或者思想政治教育，教育局人事科科长表示：“这是新入职教师首先需要接受的培训，同时，师德也是评价教师的重要标尺”。问卷调查显示，83.8%的乡村教师表示就职学校在评优评先、职称评定的过程中都会对师德进行考察。同时，65.5%的乡村教师赞成在教师评奖先、职称评定的过程中思想师德问题一票否决制。可见，无论是学校还是教师本身，都极其重视“师德”的重要性。

4. 教师工资待遇提升，生活条件改善

《计划》指出，要提高乡村教师生活待遇。全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准，中央财政继续给予综合奖补。

根据国家政策，T县出台了《T县农村教师生活补助发放实施方案》，坚持“以岗定补、在岗享受、离岗取消”的原则。从2014年开始截止目前共发放金额3951.99万元。乡镇政府所在地中小学在编在岗教师每月生活补助为300元，自然村屯中小学在编在岗教师每月生活补助为500元。同时，为进一步稳定农村教师工作队伍，提高农村教师生活福利待遇，从2015年1月1日起，T县实施乡镇工作补贴工作，按照工作地域划分实行不同补贴标准，两年来共计发放1555.422万元。

问卷调查显示，79.3%的乡村教师表示每月补助都及时足额发放；57.9%的教师对于补助金额表示满意；80.7%的乡村教师月收入在3500元以上（详见表3）；51%的教师表明对个人月收入满意；57%的鄉村教师表明自己的生活水平较《计划》实施前有所改善。

（二）存在的问题

1.《计划》知晓度低

《计划》自2015年颁布，至今已有三年时间。调查分析表明，作为政策对象的乡村教师群体对于《计划》的知晓度较低。大部分教师对停留在“听说过有这么一个计划”层面上，甚至有一部分教师根本不清楚国家曾出台该计划。调查问卷显示，近80%的乡村教师表示对政策内容“不太了解”甚至“很不了解”（详见表4）。

调查表明，虽然乡村教师群体对于政策内容了解度不高，但教育局相关人员以及学校校长对于政策内容可谓“了然于心”。《计划》在乡村教师群体中的低知晓度表明政策宣传下达仍然存在障碍。

2.城乡校际交流形式化

为推动城镇优秀教师向乡村学校流动，推动乡村教师前往城镇学校学习交流。《计划》强调要采取定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、学校联盟、对口支援、乡镇中心学校教师走教等多种途径和方式，重点引导优秀校长和骨干教师向乡村学校流动。

调查分析表明，政策实施以来，T县城乡校际交流形式化严重，缺乏实质动力。由于城乡条件差异大，城乡教师之间对于“轮岗”“走教”活动存在不同期待。城镇教师缺乏动力，乡村教师地位被动，城乡交流受阻。调查中，78.2%的乡村教师表示从未参加过大学区校际间“走教”“轮岗”等交流活动；55.6%的乡村教师表示并未有城镇学校的优质教师与校长前来进行交流活动；55.1%的乡村教师表示校际交流活动存在形式化倾向。可见，由于种种阻碍，交流活动并未在城乡校际间切实实施。

3.教师职位空缺严重

调查分析表明，尽管《计划》在很大程度上为乡村学校缓解了教师短缺的状况，但乡村教师职位依旧空缺严重，调研中的四所乡村学校均不同程度地存在教师编制不满的情况。

在师资力量短缺方面，就具体科目而言，音乐、体育、美术等专业科目教师尤为缺乏。据调查，大部分乡村学校并没有专业的音体美教师，这些科目大多由语数外老师兼任。调查表明，近27%的乡村教师表示目前正同时兼任两门或两门以上课程的教学，这不仅给教师造成了巨大的教学负担，同时也不利于教学质量的提高。音体美专业教师的缺失使学生不能很好地掌握专业知识，对于其长远发展来说是不利的。

4.教师荣誉制度不“荣誉”

《计划》提出要建立乡村教师荣誉制度，完善乡村教师激励机制。国家对在乡村学校从教30年以上的教师按照规定颁发荣誉证书，省（区、市）、县（市、区、旗）要分别对在乡村学校从教20年以上、10年以上的教师给予鼓励。各省级人民政府可按照国家有关规定对在乡村学校长期从教的教师予以表彰。鼓励和引导社会力量建立专项基金，对长期在乡村学校任教的优秀教师给予物质奖励。

调查表明，乡村教师荣誉制度实施后，各类荣誉称号颁发给了为乡村教育做出贡献的乡村教师们，48.7%的乡村教师表示曾经获得过不同形式的荣誉称号。但是，对于乡村教师荣誉制度的满意度调查显示35%的教师“不太满意”甚至“很不满意”，可见该荣誉制度依旧不能满足乡村教师们的期望。最大的原因在于当前的教师荣誉制度缺乏对乡村教师的物质性性帮助，59.3%的乡村教师表达了该看法。虽然乡村教师们获得了荣誉称号，一定程度上肯定了其贡献，但由于配套的物质性奖励不完善，导致荣誉称号“空有其名”，大大影响了乡村教师的职业成就感和职业动力。

5.教师职称评定不合理

《计划》当中指出，职称评聘需向乡村学校倾斜。各地要研究完善乡村教师职称评聘条件和程序办法，实现县域内城乡学校教师岗位结构比例总体平衡，切实向乡村教师倾斜”。在调研中我们发现T县在职称评定落实上确有不合理之处，57.7%的乡村教师认为职称评定的名额与标准并未向乡村教师倾斜。

由于管理体制不够灵活，决策往往是自上往下，导致许多决策不符合学校实际。职称指标名额限制过死，不够灵活，导致有的学校符合条件却没有名额，优秀教师评不上相应职称，影响积极性。

此外面对乡村教师的职称评定标准也存在不合理处。由于城乡条件的差异，对于乡村教师而言，“论文发表”与“科研课题”理应在职称评定当中降低其重要性，而着重考察教学实绩。但是调查表明，《计划》实施前后对于职称评定的标准侧重并无显著变化，论文发表与科研课题仍然对乡村教师的职称评定起着巨大的影响，而教学实绩却影响寥寥（详见表5）。

四：政策执行效果偏差分析

在政策执行过程中存在着许多影响政策实施效果的因素，政策目标与标准、政策资源、组织间的沟通与强制行为、执行机构的特征、政治经济与社会环境、执行者偏好六类因素的互动状况会影响政策执行绩效。而《计划》在实施过程中主要存在以下影响其效果的因素。

（1）乡村地区生源流失

近年来，随着城镇化进程的推进，愈来愈多农村人员进城定居，许多农村学生随父母进城就读。由于城镇学校在师资、硬件设施、学习环境等各方面都远远超过普通的乡村学校，乡村学生纷纷涌入城镇学校以获得更加优质的教学资源。在种种因素影響之下，乡村地区生源不断流失，乡村学校经常面临“复班”甚至“撤并”的情况。在此种状况下，极易造成“生源减少”导致“投入减少”以至于生源流失更加严重的恶性循环，乡村学校在面临此种状况时往往有心无力。

（2）交流机制存在缺陷

《计划》在教师培训方面明确指出“应多城乡交流机制等多种形式提升乡村教师综合能力“。然而根据实地调研我们发现城乡教师交流现状堪忧，交流机制存在很大缺陷。乡村与城镇相比在基础设施、办学条件上往往处于劣势，城镇教师前往农村地区交流具有各种不便利性，同时，城镇教师前往乡村学校顶岗交流往往由“职称评定需要”或“评奖评先需要”驱动，因此城镇教师的积极性并不高。城镇教师的短期交流意愿与乡村教师的长期交流期望也存在冲突，乡村教师在交流机制中处于被动地位，交流往往收效甚微。

（3）激励机制受到影响

《计划》指出“要提升乡村教师地位待遇，完善乡村教师激励机制”，包括切实提高乡村教师待遇、完善教师编制、在职称评聘方面给予政策支持等。T县的政策实施取得了一定的成效，教师待遇相较过往得到了提升，生活条件有所改善，教师满意度也有所提高。但是乡村教师的流失情况仍然严重，分析表明这些教师多数在服务期满后选择了调入城镇学校或改变职业，重要原因即乡村教师待遇相较于城镇教师以及其他职业仍然相对低下。可见，与其他职业收入待遇的横向比较使得乡村教师容易产生不公平感，从而离开乡村教师行业。这种横向对照极大的影响了乡村教师的职业动力，影响了政策实施。

五：政策执行改进建议

《乡村教师支持计划（2015-2020）》的执行对于乡村教师队伍的发展、乡村教育的振兴、乡村地区的腾飞具有重要意义。针对T县目前在政策实施当中存在的问题，提出如下意见。

（一）加大政策宣传力度

由于政策的宣传力度小，致使政策知晓度低，执行效果受到影响。

应加大《计划》宣传力度，增加《计划》宣传投入。国家发布政策指导后，各省级部门应在以国家政策为导向的基础下制定适宜本省的具体政策，同时层层下达给各省（区、市）、县（市、区、旗）。各地方有关部门应投入人力物力对政策内容进行宣传，尤其是面向乡村教师群体。学校也应针对政策内容组织教师进行相关学习，以加强对政策的理解，推动政策的实施。对于政策内容的模糊认识往往会导致过高或过低的期待，影响政策效果。

（二）调整乡村教师编制标准

制定切合乡村教师特殊生存现状，迎合乡村教育教学实际诉求的编制标准。科学合理的教师编制既激活存量的同时优化增量，还可保质保量且有充分的专业发展空间，为乡村教师编制的合理需求开拓新路向。

为保障乡村学校基本需求，防止城乡教师编制倒挂，教师编制应实行城乡标准统一核定，生师比和班师比相结合核定村小学、教学点编制。为了重点解决村小、教学点等学校教师全覆盖问题，结合乡村教育教学实际需求，编制配备与人员配备等向这些学校倾斜，保证开足开齐国家规定课程。

（三）完善评聘条件与程序办法

完善职称参选参评程序，给予乡村教师更多的职称评聘机会是激发乡村教师自主专业发展的外部动机。

为使职称评定切实向乡村教师倾斜，实现县域内城乡教师岗位结构的总体平衡，可对乡村、城镇教师分开评审，对于长期在乡村任教教师给予支持、倾斜。

不仅在评审名额上向乡村教师倾斜，更要在评聘标准上向乡村教师倾斜，实施与城镇教师评聘不同的标准。具体而言，即更加看重乡村教师的任教年限以及教学实绩，减小论文与科研课题对评聘结果的影响，给予乡村教师一套更加公正客观的评聘标准。

（四）切实落实城乡校际交流

城乡教师交流是实现城乡教育均衡发展的有力保证，国家与地方要逐步弱化城乡二元结构对乡村教育的负面影响。

地方财政应根据乡村学校艰苦偏远程度及教师实际状况等给予交流教师积极鼓励，提供切实动力。同时，大力建设教师周转宿舍、完善教师生活娱乐设备、竭力改善乡村学校办学环境，形成优质城镇教师下乡的吸引力而非阻力。

同时，城乡教师交流还需改变城镇教师对乡村学校及乡村教师的思想认识与价值观念，改变乡村学校及乡村教师的被动地位。引导鼓励优秀校长和骨干教师向乡村学校流动，让城乡教师在交流中组建学习修共同体，实现优质资源的共享共建为城乡教师交流提供物质支持。

（五）完善乡村教师激励机制

一项政策的顺利实施，不仅需要科学合理的政策内容，更需要良好的配套资源和环境。目前乡村教师激励机制存在着物质激励缺乏，动力不足的问题。乡村教师职业待遇在与城镇教师以及其他职业的横向对比中处于劣势，同时，教师荣誉制度后劲不足也对教师职业热情产生了负面影响。

激励机制的问题，根源于地方财力薄弱，教育资金不足，“以县为主”的财政体制难以保证乡村教师工资待遇的增长及荣誉奖励基金的发放。建议以县为单位扩大到以省为单位建立乡村教师专项奖励基金，以省政府为主体，利用省财政，鼓励引导社会力量，形成合力，建立奖励基金，用于乡村教师专项奖励，出台相应的配套措施。同时，加强对于荣誉教师的宣传力度，提升乡村教师的成就感和满足感，激发其职业热忱。

六：结语

《乡村教师支持计划（2015-2020）》是党和国家为振兴乡村教育、壮大乡村教师队伍而出台的一项重要政策，其实施状况影响着后续的政策实施以及最终的政策产出。当前，《计划》实施已经步入最后的阶段，对于阶段性实施效果的评估有利于调整后续政策实施方向，最大限度地达成政策目标。

本文以政策文本为依据，立足于吉林省T县的政策实施状况，对其做出客观评价，希望能够对乡村教育的发展做出有益探索，推进政策的稳步实施。

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