我国地方政府协同治理存在的问题及对策研究

杨琦

【摘要】：经济全球化背景下，许多地方政府都在积极探索推动经济协调发展的方法，政府、市场与公民社会的协同治理理论在公共危机管理中初露头角，并得到了学者们的认同与推崇，为政府治理带来了新的生机。但目前我国地方政府协同治理中存在一些问题，因此对地方政府协同治理的研究有积极的现实意义。

【关键字】：地方政府 协同治理 问题 对策

一、相关概念界定

（一）地方政府

地方政府是在中央政府之下行使部分国家权力、管理国家和地方事务的地域性政府，广义的地方政府指整个地方国家机构体系，包括地方国家立法机关、地方国家行政机关和地方国家司法机关，狭义的地方政府则指地方国家行政机关。

（二）政府治理

政府治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理。就其治理对象和基本内容而言，包含政府对于自身、对于市场和社会实施的公共管理活动。

（三）协同治理

协同治理是指政府、经济组织、社会组织和社会公众等以维护和增进公共利益为目标，在政府主导下通过广泛参与、平等协商和通力合作，共同管理社会公共事务的过程。是地方政府有效调动多元主体力量，以多元主体的协同来满足多样化需求的有效方式。

二、地方政府协同治理的主要模式

（一）地方政府间的横向协同治理

地方政府间，尤其是地域相邻的地方政府间由于共同的利益问题而产生了协同的动力，通过地方政府间的横向协同治理，可以有效实现地区之间资源的合理配置、产业的合理布局、基础设施的共享以及环境污染的共治等。

（二）地方政府与非政府部门的跨界协同治理

地方政府与非政府部门间的跨界协同产生于单一治理主体在具体操作过程中往往会走入失灵的困境。这一模式下，治理领域更加扩大，治理模式更加灵活多样，非政府部门参与更加广泛深人，治理主体的主动性和独立性更强，共享利益、共担风险的合作理念广泛形成，治理主体还可以参与多个治理网络并在它们之间变动。

（三）两种模式并存的混合协同治理

混合协同治理模式，指的是协同治理的主体既包括同级的两个及以上地方政府，也包括非政府部门。这种模式之下，全社会的资源能够有效地调动并得以整合。混合协同治理的实现往往需要具备两个条件：一是目标的高度统一性，包括不同地方政府间的目标统一，也包括地方政府与非政府部门间的目标统一；二是资源的高度分散性，即目标的实现需要各类资源的广泛支持，而这些资源广泛地分布于各类主体之中。

三、地方政府协同治理存在的问题

（一）权责配置不均衡挫伤各主体间协同意愿

协同框架中的参与方之间固有的竞争性以及价值观和使命的差异性决定了目标一致性的实现格外困难。权责配置不均衡主要体现在三个方面：一是责任如何归属，协同治理是建立在各协同主体间共享权力和利益、共担风险和责任的基础上，但这种协同使主体之间的职责界限模糊，责任的分割和认定困难；二是权力如何配置，在实践中经常会出现授责不授权的问题，这样就导致所授之责无法履行的问题；三是利益如何分配，由于多元主体的利益诉求无法实现绝对的统一，因此利益均衡是跨域治理的首要难题。

（二）级别和性质差异构成了协同治理的组织障碍

由于“官本位”等思想观念相对牢固，地方政府在协同治理的过程中难以形成合理有效的组织结构。这种组织障碍主要体现在两个方面：一是级别差异使各方地位不平等，这种级别观念使各方在协同治理的过程中产生了等级屏障，阻碍协同治理的产生和发展；二是性质差异阻碍协同治理的实现，政府、事业单位、国有企业、民营企业、外资企业、非营利组织、社区、公民等主体之间的性质差异使得他们与地方政府间的远近亲疏关系、话语权等均存在差异。

（三）协同治理区域范围内资源协同配置水平较低

在地方政府协同治理中，区域范围内的资源应实现充分自由的流动，须将经济资源进行分享，最大限度地循环利用，从而极大提高资源使用效率，实现各协作主体实现资源的取长补短和优化配置。但实际中，由于缺乏各种资源，包括资金、人力、物资资源的信息收集机制，以及信息平台覆盖面积小和运行效率低等问题导致资源闲置和资源重复购置现象并存，从而导致了资源的浪费，也影响了地方政府协同治理的整体水平，无法将协同治理的优势充分释放出来。

四、加强地方政府协同治理的对策

（一）构建风险共担、利益共享的责任与利益分配机制

合理的责任与利益分配机制是地方政府及非政府部门开展协同治理的动力。其中责任分配机制的核心是风险共担，使各方的责任与风险相对应，通过风险意识充分调动各方的积极性。利益分配机制的核心是利益共享，第一，利益的诱因机制，通过利益驱使促进协作的达成；第二，利益的共享机制，通过经济合作、产业转移、资源互补等方式，实现区域整合发展下的利益共享；第三，利益的补偿机制，当协作治理出现利益不均衡时，对利益受损方应进行合理的补偿以体现公平。

（二）建立授权决策机制，使权力结构分散化

与地方政府以金字塔结构为依据的权力分配机制不同，在協同治理过程中，权力的分配应更多地采用授权的方式，权力结构呈现相对分散化的特征。在地方政府间协同治理的模式中，授权是双向的，即各自将原有权力中的一部分授予在这方面更有经验的一方行使。授权的过程可以分为两个阶段：第一阶段为地方政府完成相关事项决策权与其他决策权的拆分，并确定授权范围；第二阶段为地方政府向拥有专家技能的非政府部门授权，同时非政府部门接受授权。

（三）建立资源协同配置机制，提高资源的使用效率

这一机制的建立主要是从整个地区范围内的资源优化配置的角度考虑的，为了提高区域内已有资源的使用效率，避免资源的重复购置问题，应从区域范围内所有资源的角度出发，建立如下两个机制：一是各种资源，包括资金、人力、物资资源的信息收集机制，由地方政府负责整理并建立数据库，从而充分掌握本地区的资源总量及资源类别等信息。二是各种资源的协同配置机制，充分调动各类闲置资源，提升各类资源的使用效率，实现整个地区资源的优化配置。

【参考文献】

【1】方雷，《地方政府学概论》[M]，北京：中国人民大学出版社，2015年1月。

【2】何怡平，《协同理论视角下的地方政府雾霾治理机制研究》[D]，南宁：广西师范学院硕士学位论文，2016年5月。

【3】杨立昊，《大数据背景下地方政府协同治理研究》[D]，昆明：云南大学硕士学位论文，2016年9月。