京津冀协同视角下石家庄郊区小城镇发展机制研究

白淑军　杨一帆　许峰

摘 要： 针对区域性发展格局变化对大城市郊区小城镇发展带来的影响，在京津冀协同发展视角下对石家庄郊区小城镇的发展机制与路径进行研究。以刚性控制与弹性引导原则相结合，界定和选择研究区域与对象;在对石家庄郊区小城镇基本发展态势判断的基础上，研究京津冀协同和雄安新区建设给石家庄郊区小城镇带来的整体发展能力提升和重点领域的发展机遇，分析其区域竞争和要素吸纳的相对劣势。提出石家庄郊区小城镇发展的路径指引，良性互动与错位发展，释放区域竞争优势;主动对接雄安新区建设，借力发展;立足城乡统筹与规划引领，实现健康城镇化。

关键词：京津冀协同;郊区小城镇;路径指引;石家庄

中图分类号：TU984;F291  文献标志码：A  文章编号：1674-7356（2019）-03-0013-07

一、小城镇发展机制的国内外研究概述

作为城乡连接的纽带，小城镇一直是城乡规划学、地理学、经济学、社会学等学科的关注热点。城乡规划学领域主要从小城镇的空间演化与功能布局、规划策略、政策影响、发展机制等方面进行探讨。

小城镇空间演化与功能布局的已有研究针对小城镇所处经济、地理环境的不同，对小城镇空间形态、阶段特征、功能类型等方面进行研究，提出了空间集约化、对接区域整体的建议[1-7];规划实践与策略的探讨则从城乡统筹发展的视角出发，提出打造城镇空间品质、提升相关配套水平的对策[8-12];政策影响着小城镇的发展方向，现有研究梳理了城镇化进程中宏观政策制度的演变历程和土地、财政、户籍等中观层面的制度调整，并对以区划调整、强权扩镇为代表的具体实践政策进行评估和总结[13-19]。

小城镇发展机制的已有研究分析空间格局、公共服务、体制机制、产业结构、生态文化等多种要素及其相互关系对小城镇发展的作用机制。随着区域协同发展的推进，以长三角、珠三角为代表的东南沿海经济发达地区的小城镇区域空间形态趋于连续[20-21]，西部落后地区仍呈现出分布不均、用地碎化的现象[6]115。通过公共服务水平和相关体制机制的完善提升城镇集聚力是西部地区及人口高输出地区发展的关键所在[22-25]。在制度供给与经济发展需求匹配前提下，产业集群的形成和产业结构的转型升级与小城镇的配套服务设施建设之间可以形成良性互动发展[26-27];具有地缘优势的乡镇企业与城镇化的互动发展为小城镇积累了内生资本[28-30]。生态和人文理念在规划建设中的应用有助于小城镇的可持续发展和特色塑造[8，31-34]，以西北黄土沟壑区和西南丘陵山地为代表，针对生态自然条件复杂而导致的空间发展受限、经济效益低下问题，提出了规划引导、体制创新、思路转变等多方面综合调控的对策[6-7;35-36]。面对城乡二元体制下的小城镇空间碎化和收缩现象的逐渐显现，学术界从建立城乡一体土地市场和顺应收缩的角度提出相关应对发展措施[37-38]。随着乡村振兴战略的实施，有学者开始研究小城镇在乡村振兴中的困境与路径[39]。

对国外小城镇的研究集中于英、德、日、韩等国家。英国重视保护小城镇现有价值的城镇化政策，在提升基础设施建设、重视特色文化和历史遗存方面，为我国小城镇提供了路径指引[40-41];德国均衡城镇化模式带来的“去中心化”和“去等级化”制度改革启示，有助于破解我国小城镇一体化进程受阻、城乡差距大、吸引力不足的发展困境[42];而日韩通过推动农业发展平衡城乡差异的措施，对解决我国中西部小城镇人口外流、老龄化加剧问题有重要借鉴意义。

大城市郊区小城镇因其独特的区位，自20世纪80年代受到学术界更多的关注。现有研究探讨了在城市总体发展和资源制约下大城市郊区小城镇的多种发展模式，通过厘清规划、制度及多种发展要素与郊区小城镇空间形态、发展理念、人口和产业集聚等多方面的关系提出发展思路和对策[43-45]。区位优势促进了郊区小城镇对农村人口的吸纳和对城市功能的承载，使其具有区别于普通小城镇的发展机遇和发展速度[46]，研究大城市郊区小城镇的发展对区域协同和城乡融合具有重要意义。

综上，从地域空间来看，国内对小城镇的研究总体态势具有对发达地区研究多、欠发达地区研究少，对东部沿海研究多，对广大落后和中西部地区研究少的特征。已有研究多集中于珠三角、长三角发达区域，欠发达地域中关注较多的是陕西黄土沟壑地区的小城镇，对京津周边地区的小城镇研究渐多，但是对河北省内部的研究偏少。从区域空间层次看，小城镇的研究主要集中在大区域空间，如长三角和珠三角以及以广东、浙江和江苏为代表的省域空间层次。大城市周边和位于城市发展规划区和功能区内的小城镇因其特殊的区位研究也较多见，但未有从京津冀区域视角对石家庄郊区小城镇群体的研究。

二、研究区域界定和对象的选择

本文立足京津冀协同发展和雄安新区建设的大区域背景和视角，以石家庄郊区小城镇为研究对象。石家庄是京津冀协同发展中重要的区域性中心城市，也是京津冀城镇群的西南辐射中心，通过研究其郊区小城镇在大区域空间属性下的发展现状及问题，提出针对性的发展策略，有助于促进石家庄郊区小城镇在京津冀协同和雄安新区建设的语境下更好发展。

研究区域界定着眼于石家庄市域范畴，立足郊区空间含义和经济属性，以距离为基本因子，结合石家庄市域空间范围形态以及圈层理论，划定距市中心50公里为研究的基础范围。

本文所指小城镇为建制鎮，采用刚性控制和弹性引导的原则在划定的研究区域内对石家庄郊区小城镇进行筛选。刚性控制原则首先对县政府驻地建制镇、位于城市核心四区及划入城市发展规划区的26个小城镇进行了去除;其次借助高德地图，以距市中心70 min内车程为小城镇距市中心可达性较高的标准，增加大营镇、岗南镇、西柏坡镇等;并参考国家特色小镇、重点镇以及河北省重点培育的特色小镇名单，将口头镇、院头镇、总十庄镇等纳入研究对象。弹性引导原则考虑小城镇与主要交通干道和水系网络、规划空间发展轴线的关系，对研究对象进行适当调整，去除温塘镇、南甸镇、杜固镇等小城镇。最终选取涉及4区9县、镇域总面积31.4万公顷的58个小城镇作为研究对象（图1）。

三、石家庄郊区小城镇基本发展态势判断

选定的58个郊区小城镇在行政空间分布上占石家庄市域总面积的55.2%，分布广，占比大。地貌特征囊括山地、丘陵、平原，并具有滹沱河、岗南水库、黄壁庄水库等丰富的水文资源，具备景观多样性。但多年来资源消耗型的发展模式，以及工业废污的处理不当，使得郊区小城镇的植被、大气和水系均遭受不同程度的破坏和污染，生态基底普遍脆弱。石家庄郊区小城镇不仅难以延续东部沿海发达地区小城镇先污染后治理的资本积累老路，并且在发展中面临着更为严格的生态约束。

58个郊区小城镇中包含2个历史文化名镇名村和17个传统村落，历史记载最早的新城铺镇可追溯到春秋时期。悠久的历史为石家庄郊区小城镇积淀了丰厚的文化遗产，具有包括井陉拉花、无极剪纸、伏羲祭奠等在内的4项国家级非物质文化遗产和103项省级非物质文化遗产，使郊区小城镇具备了发展和延伸文化产业链的坚实基础。

不同于以苏州为代表的先发地区小城镇在强大的城市制造业经济及成熟的地方政策支撑下，现代农业、生态科技、乡村休闲等高质量经济产业在小城镇的顺利发展[47]，目前石家庄郊区小城镇产业结构仍以一、二产业为主，是国家优质小麦生产基地，河北省的粮、棉主产区;第二产业以钢铁、装备制造、石化、医药、建材、食品和纺织服装为主导，具有扎实的产业基础。但随着产业转型升级的推动和高新产业的崛起，石家庄郊区小城镇面临大量散乱污企业的整改和对高新技术的需求。因其自身人才、技术的缺乏和区域竞争力不足，成为小城镇产业持续发展的阻碍。

大多数石家庄郊区小城镇镇区具备基本的医疗、教育、商业服务网点等公共服务设施和水电燃气等基础公用设施，但相较于浙江小城镇发展中的城乡良性互动，石家庄郊区小城镇在发展中对城市的依赖和强调以及地方财政的支撑匮乏，使得绝大多数小城镇面临着文体教育、医疗卫生、垃圾处理、污水处理、供热、燃气等服务和设施缺失或者不足，不能满足周边农村地域和健康城镇化的需求，造成城镇化进程中人口的越级流动。

四、京津冀协同与雄安新区建设语境下石家庄郊区小城镇发展的机遇与问题分析

（一）重点协同领域与政策给小城镇带来的发展机遇

京津冀协同发展以疏解北京的非首都功能为主导目标，交通、生态、产业作为三个重点协同领域，势必给石家庄小城镇带来新的发展机遇、政策环境、硬件设施和发展能力。

《京津冀协同规划（纲要）》 （以下简称纲要）指出到2020年区域一体化交通网络基本形成，随着京津冀区域交通一体化的推进，石家庄对铁路客货运系统进行梳理和加密，新增的6个交通枢纽辐射22个郊区小城镇，构建了与京津两地1.5-2小时交通圈;“三环九射”高速网络的架构则对郊区小城镇形成全覆盖，沟通了郊区小城镇与山东、山西及周边节点城市之间的联系，区域一体化以及高快速交通网络的构建将会大大提升石家庄郊区小城镇的交通可达性，使郊区小城镇要素的聚集和扩散更为迅速、便捷。以地处西部山区的革命圣地西柏坡镇为例，高快速交通网络的构建沟通了其与山西五台山、河南红旗渠、保定城南庄等周边同类生态文化旅游景点，改变了景点孤立和交通不便捷的状况，促进了西柏坡及周边地区旅游一体化的形成，大大提升了城镇可达性和要素集散的速率。

对于生态环境协同领域，《纲要》提出要打破行政区域限制，扩大区域生态空间，建立一体化的环境准入和退出机制，这必然要求石家庄小城镇改变分散、低效、高污染的现有产业发展模式，这类小城镇多以高污染工业为主导产业，如以建材、轻纺为产业特色的北苏镇和以机械、医药为产业特色的上庄镇。促使石家庄郊区小城镇在京津冀生态环境支撑区的建设导向下，通过调整高污染燃料禁燃区、压减焦化及煤炭行业产能、治理厂区及路面扬尘等手段，更加系统、严格地进行生态修复和保护工作，提升生态环境质量和吸引力。

而在产业协同与升级转移的过程中，随着津冀承接平台的建设，京津特别是北京产业向河北省疏散升级必然会带来对石家庄郊区小城镇的溢出，为小城镇周边农村区域的剩余劳动力提供工作岗位，吸引劳动力与人口集聚的同时也必然带来小城镇人才技术水平的提升。同时刺激小城镇相关产业以及公共服务设施的完善，丰富石家庄郊区小城镇的产业体系，提高发展能力，促进新型城镇化进程。

（二）区域整体协同能力提升下石家庄小城镇相对劣势的凸显

京津冀协同虽为石家庄郊区小城镇发展带来新的机遇、整体发展硬件设施基础和政策体制的改善，但仍需正视在区域整体环境下，石家庄郊区小城镇并未占据发展绝对优势和相对优势不足的处境。随着区域协同和一体化进程的加速，京津冀区域作为一个联系日益紧密的整体，要素在其内部的流动、重聚将会更加剧烈，石家庄小城镇必将不能独善其身，需要与区域内部的其他小城镇、城市进行竞争。一体化快速交通网络的建设大大缩短了石家庄郊区小城镇与京津两市的时间距离，但与环京津地区小城镇与京津间0.5-1小时交通圈的区位优势相比仍处劣势地位;而一体化交通网络的构建将进一步改善环京津区域小城镇在整个区域内的交通地位，还可能带来环京津地区小城镇对石家庄郊区小城镇发展机遇的掠夺，加速人才、劳动力与物质要素的流失。

随着京津冀生态环境协同的推进，势必给石家庄小城镇的环境改善带来前所未有的机遇和政策，与大城市相比，优美的生态环境本应是小城镇与之错位竞争的优势之一，但是石家庄小城镇生态环境基底差，加上生态环境的修复需要一个缓慢的进程，与区域内其他小城镇相比其环境劣势凸显。如石家莊小城镇生态环境与地处冀北国家重点生态功能区的小城镇相比也明显逊色，2016年石家庄郊区小城镇中仅贾庄镇、岗上镇2个小城镇绿化覆盖率达到30%以上，张北地区小城镇的绿化覆盖率则普遍在30%-40%之间。

高污染企业的更新升级与生态环境的修复是一个相辅相成的缓慢过程，石家庄郊区小城镇虽具有一定的工贸基础，但京津外溢产业经过环京津小城镇的过滤及雄安新区的吸纳，使得其在新兴科技产业的选择上处于被动处境，不利于产业重构。制造业的提升改造、物流商贸平台的打造，也面临着与唐山、白沟、邯郸等地同质竞争的窘境。如何在京津冀区域协同的产业竞争中凸显自身优势，是石家庄郊区小城镇未来发展需要破解的难题之一。

（三）雄安新区建设下的发展机遇优势与要素吸纳劣势

雄安新区建设是国家的重大战略和千年大计，是京津冀协同发展和加快疏解北京非首都功能的重要举措。石家庄距雄安新区155公里，高铁1小时可达，便捷的交通为石家庄郊区小城镇与雄安新区融合发展奠定了基础。在雄安新区实施创新驱动、协调发展、开放先行、生态宜居发展理念的引导下，石家庄郊区小城镇积极进行产业转型升级，李村镇、大河镇、殷村镇等以基础加工制造为主导的郊区小城镇，先后对产能落后企业进行关停，并在自身制造业、商贸物流优势产业的基础上，大力推动新能源、电子信息产业和物联网、人工智能的建设，革新小城镇产业支撑。在区域流域协同治理导向和雄安新区建设驱动下，白洋淀生态修复和生态宜居新城的建设，推动滹沱河沿岸石家庄郊区小城镇提升生态建设水平，黄壁庄镇、岗南镇、大河镇等郊区小城镇先后通过建立河长制、生态补水、种植防护林等措施强化生态修复的监管和治理，使整个郊区小城镇的生态环境得到明显提升。

雄安新区高起点、高标准的规划建设在重构区域发展格局的同时，从零开始的建设基础对区域内的资源要素也进行了重新分配，这对仍处于城镇化快速发展阶段的石家庄郊区小城镇提出了挑战。在雄安新区高端高新产业体系的构建和引领下，周边地区产业的转型升级成为必然趋势。虽有部分石家庄郊区小城镇已积极应对，但大部分以建材制造、纺织服装、石化工业等高耗能、高污染产业为主的郊区小城镇仍然面临转型困境。如梅花镇、西关镇、铜冶镇等郊区小城镇，虽对水泥、塑料、钢铁等行业进行了“散乱污”整治和落后产能的淘汰，但缺少高新产业对郊区小城镇由此形成的产业缺位进行补充。在国家政策支撑下，雄安新区起步建设阶段形成的洼地效应，对大量京津冀优质资源要素的聚集，将加剧这一现象。河北省是雄安新区的规划建设主体，在对雄安新区建设投入大量财力物力的同时，难免出现对石家庄郊区小城镇的发展需求无法兼顾的局面，容易导致郊区小城镇陷入自身能力不足且外部要素缺失的发展困境。

五、京津冀区域协同视角下石家庄郊区小城镇发展路径指引

（一）找准发力点，良性互动与错位发展，释放区域竞争优势

针对石家庄郊区小城镇在京津冀区域中竞争乏力的现状，应引导郊区小城镇抓住协同发展的良好时机，找准自身优势的释放途径，在区域竞争中获得良好发展。一方面，借力京津冀区域协同，与京津二市及区域内其他城市、小城镇形成良性互动机制，谋求合作，力争在交通、生态、产业等重点协同领域占有一席之地。另一方面，关注的重点，应在京津冀协同的战略背景下，借助日益完善的交通网络，错位发展，通过加强与周边节点城市的联系，建立京津冀协同之下的“二级区域协同”，打造小区域核心。生态环境则需厚积薄发，在初期阶段，以生态涵养为发展的基本出发点，对西部山区的郊区小城镇谨慎开发，以恢复植被、涵养水源为根本，同时引导深山区人口的转出、精明收缩和产业的更新;对平原地区郊区小城镇的城镇规模进行适度控制，引导集聚，同时完善废水废气处理等相关基础设施，改善空气质量，形成真正的京南生态屏障。产业上应立足本地劳动力、人才与产业基础，积极引进高新人才、技术，充分发挥自主创新精神促进产业的转型升级，谋求区域竞争优势。

（二）主动对接，借力雄安新区建设，促进自身发展

在集中建设雄安新区的必然趋势下，石家庄郊区小城镇应积极完成由资源竞争者向建设合作者的角色转变，抓住雄安新区建设初期产业水平差距尚未加大的机会，通过主动向雄安建设融入实现借力发展。一方面，把握雄安新区创新驱动建设风向，通过设立优惠政策、提升公共服务水平、强化社会保障等方式吸引人才和高新企业的进入，支撑自身产业的转型升级，并实现对高耗低能产业的换血。同时，在雄安新区大力建设基础设施阶段，石家庄郊区小城镇应积极寻找自身建材加工、商贸、物流等优势产业与雄安建设的契合点，精准对接雄安建设过程中的经济溢出，在服务雄安的过程中提升品牌知名度，并寻找技术共享和科技合作的机遇，摆脱由于雄安集中建设，吸引大量资源要素带来的发展困境。

（三）立足城乡统筹，加强规划引领，服务乡村振兴，实现健康城镇化

小城镇作为“城之尾、村之首”，是以农村地域为主体的行政建制区域，必将在城乡统筹发展、乡村振兴、解决人口城镇化以及提升新时期城镇化发展质量的历史任务中起到重要作用。提升石家庄郊区小城镇之间、小城镇与市区之间统筹协作能力，从理念更新和规划编制入手，转变城市本位的思想，统筹考量郊区小城镇的现状肌理和功能需求，尤其对市区与城镇过渡区的空间尺度、建筑色彩、用地强度等方面在控制性详细规划中进行明确，提升与市区的有机联系。在相关规划编制中，应统筹考虑郊区小城镇的发展现状及方向，对功能、产业相近的郊区小城镇进行分工的细化，对地理位置相近但发展方向差距较大的郊区小城镇进行分类和重新组团，促进郊区小城镇的协调发展。另一方面，石家庄市应当构建对郊区小城镇规划编制的技术支持系统，对郊区小城镇的规划编制及时更新调整，明确郊区小城镇发展定位，促进郊区小城镇在未来发展中具备明确的方向并获得更强的竞争力。

石家庄郊区小城镇应充分发挥城乡纽带功能，通过对城市、乡村资源的优化组合，助力乡村振兴，实现健康城镇化。公共服務方面，通过与城市资源共享提升农村公共服务水平;借助产业引导、政策优惠等方式，促进人口在区域内的目标性聚集，实现农村公共服务配置的有效性;同时，应完善相关保障机制，建立服务机构的一体化网络，并对相关机构进行补充。基础设施方面，郊区小城镇在利用乡村生态、文化优势延伸并扩展农村产业链的同时，应充分抓住园区及相关配套设施建设的机会，向相关部门争取充足的资金和优惠政策，对村庄基础设施进行整体的规划，对现存基础设施进行适当整改、升级，并切实保障后续维护工作的持续性进行。通过对城市和农村资源的综合利用，缩小城乡公共服务和基础设施差距，实现村镇区域的融合发展。

六、结语

在京津冀协同与雄安新区建设的大区域背景下，石家庄郊区小城镇如何抓住机遇，在区域协同发展、乡村振兴与健康城镇化进程中发挥优势具有重要的研究意义。研究分析表明在京津冀区域协同中竞争优势不足、雄安新区建设对资源要素的吸聚是石家庄郊区小城镇面临的主要问题。提出抓住协同发展机遇，实现互补与错位发展，在与周边节点城市合作、涵养生态和产业优化上发力，发挥区域竞争优势。面对雄安新区建设对发展要素的吸纳，石家庄郊区小城镇应主动对接新区建设，借力雄安新区的建设实现自身发展。作为城乡衔接的节点，加快城乡统筹与融合，加强规划引领，从规划理念和规划编制入手，构建区域城镇体系，促进城镇在产业、空间、功能上的有机联系;通过对城乡资源的整合利用，提升农村地区公共服务和基础设施的建设水平，对于实现乡村振兴引领健康城镇化具有重要作用。

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The Development Mechanism of Small Towns in Suburbs of Shijiazhuang from the Perspective of Beijing-Tianjin-Hebei Cooperation

BAI Shujun1，2， YANG Yifan1，XU Feng1

（1. School of Architecture and Art Design， Hebei University of Technology， Tianjin， 300401， China; 2. Department of City and Regional Planning， University of North Carolina at Chapel Hill， Chapel Hill， NC 27599， The United States of America）

Abstract： From the perspective of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei， this paper studies the development mechanism and path of small towns in the suburbs of Shijiazhuang based on the influence of regional development pattern changes on the development of small towns in the suburbs of large cities. Based on the basic development of the small towns in the suburb of Shijiazhuang， the overall development capacity improvement and development opportunities of key areas brought by Beijing-Tianjin-Hebei integration and the Xiongan New Area construction were studied， and the relative disadvantages of regional competition and element absorption were analyzed. In the end， this paper puts forward the path guidance for the development of small towns in the suburbs of Shijiazhuang， that is， releasing regional competitive advan-tages through benign interaction and dislocation development， actively connecting the construction of Xiongan New Area to achieve its own development， and leading the healthy urbanization through overall planning of urban and rural areas.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei integration; suburban towns; path guidance; Shijiazhuang