试论对监察委员会的外部监督

鄢波

摘 要：监察委员会设立后，应当建立对其监督的外部机制。可以立法明确检察院拥有对监察委员会的监督权，实现权力之间力量的平衡，实现对监察委员会的监督和制约。这应当成为检察院与监察委员会的衔接点所在，也应当作为检察院三部门转隶之后的改革方向。

关键词：监察委员会;检察院;专门监督;外部监督

目前来看，监察委员会可以说是位高权重，主要是体现于以下三个方面：一是它的产生方式方面：根据2018年修改后的《宪法》表述，监察委员会由人民代表大会选举产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。我国《宪法》总纲第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”在我国，国家的一切权力属于人民，此次修宪将监察委员的产生方式规定为由人大产生，这将使监察委员会形成与行政机关、审判机关、检察机关并列的格局，形成国家权力一分为四的格局。二是它的职能方面：监察委员会履行监督、调查、处置三项职权和可以采取十二项执行措施，具体的三项职权包括监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况;调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资产等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。而为了保障前述职权的履行，新的《监察法》同时规定，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置十二项措施。三是组织构成方面：它将政府部门的监察厅、预防腐败局等机构以及检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防职务犯罪部门整合在一起实现反腐资源的集中。由此可以看出，无论是监察委员会的产生方式方面还是职能方面亦或是它的组织构成方面，监察委员会的地位不可谓之不高，权力不可谓之不大。

任何权力都需要规范和监督，专门行使监察职权的监察委员会亦不例外。笔者认为，必须要充分考虑到对监察委员会的监督。目前，我国对国家机关的监督体系有执政党监督、人大监督（包括法律监督和工作监督）、司法监督（包括审判机关监督和检察机关的监督）、行政监督，政协监督和社会监督。这些监督方式中，执政党对监察委员会的监督是毋庸置疑的，这也是国家监察体制改革的题中应有之义，纪委和监察委员会合署办公就是很好的体现。人大对监察委员会的监督，在《宪法》中监察委员会的产生方式里已有表述，即监察委员会由人民代表大会选举产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。社会对监察委员会的监督，即是指公民个人、社会团体和社会组织（主要包括各民主党派、工青妇组织、专业性群众团体、舆论机构、基层群众自治组织等）依据宪法、法律和法规，运用各种方式（包括通过新闻媒体）对监察委员会实施的监督。社会监督自监察委员设立时就已经开始发挥作用了，主要体现在新闻舆论的报道等。行政机关对监察委员会的监督，主要体现于在具体个案中公安机关对监察委员会的监督，虽然现在还未明确，但未来在立法中，应当会有程序方面的规则。需要指出的是，除了上述监督形式之外，有必要明确由一个机关对监察委员会进行专门监督。我国《宪法》规定，人民检察院是我国专门的法律监督机关，独立行使检察权。检察院作为我国专门的法律监督机关其维护法律在全国的统一、维护司法的公正、防止权力滥用实现权力之间的分工，实现权力对权力的制约和监督。基于此，笔者认为，可以通过立法的方式，明确检察院对监察委员会的监督权。

一、由检察院监督监察委员会的原因

为什么让检察院作为对监察委员会监督的专门机关？笔者主要基于以下两方面的考虑。

（一）监察委员会承继了检察院的部分职权

《宪法》明确规定，将检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防职务犯罪部门整合至监察委员会实现反腐资源的集中。这一转隶对于检察院来说是影响巨大的，检察院主要有侦查权、公诉权、监督权等。其中侦查权在检察院权力构成中占了很大的比重，针对侦查权，其内部设立了反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防职务犯罪部门、技术侦查部门、举报中心等。侦查权的剥离意味着对检察院来说可谓“切肤之痛，检察院的前景因此呈不明朗状态”。监察委员会的设立，吸收了检察院的自侦职能，某种程度上是对检察院职权的削弱，将打破此前“一府两院”的架构。要实现权力机关之间的力量平衡，那么就要想办法补上检察院因为失去自侦权的那部分权力。立法明确检察院拥有对监察委员会的监督权，从这一点上实现权力之间力量的平衡，实现对监察委员会的监督和制约。这也是监察委员会设立后检察院该如何与其衔接的衔接点。通过这个衔接点，一方面解决了对监察委员会权力过大的监督问题，另一方面也实现了检察院权力的扩大，实现力量之间的平衡。这也应该是检察院未来改革的方向。

（二）检察院具有监督其他国家机关的历史优势

首先，由检察院作为监督监察委员会的专门机关，具有法理逻辑上的正当性。我国宪法规定，人民檢察院是我国的法律监督机关，独立行使检察权。检察院对所有适用和执行法律的国家机关都有监督的权力。检察院设立的目的就是为了实现法律的全国统一，实现司法公正和防止权力的滥用，实现对权力的制约和平衡。而监察委员会的性质是反腐败机构，也属于我国国家机关。从这一点来看，检察院有权对监察委员会进行监督，只不过需要在宪法中予以明确和在其他基本法律当中予以细化。

其次，整合法律监督资源实现现有资源的有效利用。笔者认为，在检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防职务犯罪部门人员整合至监察委员会之后对于遗留的机构设备等可以就地改造为对监察委员会的监督机构。因为其以前就拥有侦查权，拥有侦察经验，熟悉侦察流程。让这些遗留下来的机构设备在改造之后发挥对监察委员会的监督作用，应该说是具有天然的优势。既避免了不必要设备的采购实现了财、物的高效利用，也达到了机构的精简目的避免了重复设置，冗员的弊政。

最后，与司法改革相衔接。党的十八届三中全会决定提出，“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，以司法改革为契机，省以下地方法院、检察院人财物统一管理，这一举措减少了地方对司法的干涉，增强了司法的独立性。未来明确赋予检察院对监察委员会的监督权，进一步增强检察院的法律监督权。这两方面的变化势必会使检察院更好的行使检察权，更好的维护司法正义和防止权力的滥用。

使检察院与监察委员会有效衔接，一方面实现检察院权力的扩大，明确其未来的改革方向，另一方面实现力量之间的平衡，为监察委员会权力过大寻找控权的良方。这个衔接点在前文已经论述，它就是“监督”。

二、检察院如何获得对监察委员会的监督权

（一）检察院的监督应当“于法有据”

1. 制定相关法律

现有关于对监察委员会监督的条文主要是《宪法》和《国家监察法》。2018年已经修改过宪法，但是遗憾的是并没有明确规定检察院对监察委员会的专门监督权，仅在《宪法》第一百二十七条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”《国家监察法》在第七章规定了如何对监察委员进行监督。第五十三条规定了人大对监察委员会的监督、上级监察委员会对下级监察委员的监督。第五十四条规定了监察委员会应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。第五十五条规定了监察委员应当建立内部监督机构。第五十八条规定监察委员会的任职回避制度。第六十条、六十一条规定了监察委员会人员的违法如何处理，被调查人的申诉制度。有学者对监察委员会的此种监督机制表现了担忧并认为，人大监督属于民主监督，有其法律正当性，但是人大监督有会议期限的限制，不能形成一种常设性的监督。不能很好的发挥人大的监督作用。而依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督，不够具体，缺乏具体监督措施，不能形成监督的长效机制，往往是事后监督。设立内部专门的监督机构。属于同体监督，自己监督自己，易出现“灯下黑”，有失公正和权威性。笔者比较赞同，笔者认为，有效解决这些监督模式弊端的措施可以是赋予检察院对监察委员会的专门监督权。

监督必须于法有据，但新修改的宪法中并没有赋予检察院对监察委员会的专门监督权，因此再通过修改宪法赋予检察院对监察委员会的专门监督权，几无可能，因此笔者建议在时机成熟之时，全国人大委员会及其常委会可以通过“决定”的形式规定检察院对监察委员会办公人员违法犯罪的专门监督权，即保留检察院对监察委员会办案人员犯罪时的侦查、调查、处置等一系列办案权力。

2. 细化相关法律

这种细化包括两个部分，一方面是对一些法律的修改，比如《行政诉讼法》、《检察院组织法》、《行政监察法》、《刑事诉讼法》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《立法法》、《人民警察法》、《监狱法》、《公务员法》、《治安管理处罚法》等等。通过修改和制定法律，使检察院对监察委员会的监督于法有据，监督监察委员会是否正确执行法律。

（二）配置人、财、物以保障检察院的监督工作

第一，在监督监察委员会的人才队伍方面，笔者认为不需要将检察院侦察部门的人员全部转隶出去。检察院侦查部门的侦察人员在侦察部门锻炼多年，具有丰富的侦察经验，转隶出去确实一方面可以使监察委员会迅速建立起来，并迅速的投入到工作中去，对于推动整个改革进程都是大有裨益的，另一方面也解决了整合出去的反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防职务犯罪部门人员的安置问题。但是检察院监督监察委员会需要建立专门的内部监督机构也需要人力，也需要高素质、专业化的队伍。全转隶出去，然后检察院再自己重新引入队伍，新引入的队伍需要培训、专业化训练，再经过几年的锻炼才能积累出经验，这对于检察院对监察委员会的监督工作是十分不利的。较为妥善的解决方式是，将检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防职务犯罪等部门人员分为两个部分，一部分转隶至监察委员会，迅速的开展工作，至于剩下还需要人员的话监察委员会可以自行引入并由相关人员培训。另一部分继续留在检察院，进入检察院未来设置的监督监察委员会的部门。这样一来，使得监察委员会和检察院内部对监察委员会的监督部门都有了高素质、专业化、经验丰富的人员保障，都可以迅速的投入工作，实现了精简机构、人力资源的高效利用。

第二，在物质保障方面，检察院三部门相应的设备是否需要全部转隶？有人认为，“由检察机关与纪检监察部门协商，在检察机关做必要保留后，可以将相关职务犯罪侦查设备或基础系统采取适当的方式移转纪检检察部门，避免资源浪费或重复建设。此外，由于检察机关职务犯罪侦防权被剥离，原预防行贿档案查询这一特殊系统，一般应随反贪反渎预防部门的转隶移转给监察委员会。”笔者赞同此观点，通过区分原则，将一部分转隶出去，一部分留下再转入未来设置监督监察委员会机构中去，这样就避免了重复建设，将现有的资源整合高效利用起来。

第三，在财政方面应当给予检察院支持，以保障监督机构的建立。值得注意的是，检察院本身应该以司法改革为契机，通过“省以下地方法院、检察院人财物统一管理，摆脱地方对司法的干涉，增强司法的独立性。”使得检察院在监督过程中没有后顾之忧，更好的行使检察权。

（三）检察院建立与监察委員会相衔接的工作机构

前文已经论述检察院与监察委员会相衔接的衔接点的问题。检察院与监察委员会的衔接点在于检察院对监察委员会的监督，那么要实现监督就得需要具体的组织机构来保障监督工作的落实。在改革试点地区北京市已经成立了三级职务犯罪检察部，这一机构的设置一定程度上保障了对监察委员会的监督，但是笔者认为仅仅设置一个职务犯罪检察部门还不够。监察委员会拥有包括调查、处置、监督在内的三项职能和可以采取包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置在内的十二项措施，可以说是实现了对职务违法和职务犯罪行为监察的全覆盖。职务犯罪检查部只是对监察委员会职务犯罪监察的监督，而对监察委员会职务违法监察缺乏监督。然而要达到控权的目的，实现权力机关之间的力量平衡，实现检察院与监察委员会的有效合理衔接，检察院也要对监察委员会监察实现监督全覆盖。所以需要设立一个对监察委员会职务违法监察监督的机构。可以叫做“职务违法检察部”。

三、建立监察委员会权力清单使检察院更好的监督

要实现对监察委员会的监督不仅要做好人、财、物、组织的保障还要明确监察委员会的权力界限。因为只有知道监察委员会的哪些行为是超越了权限构成了违法或者犯罪，哪些行为没有越权是合法的，才能明确哪些是需要监督的，实现精确监督。监察委员会拥有包括调查、处置、监督在内的三项职能和可以采取包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置在内的十二项措施。接下来我们将论述三种职能的权力界限：

（一）调查权

对于监察委员会的调查权，目前还没有一个明确的法律法规予以规定，那么监察委员会的调查权到底是一种什么样的权力呢？有人认为监察委员会的调查权是指对公共单位违反法律法规问题与公职人员违反法律职业规范问题进行调查的职能，是监督的必然延伸。笔者认为，监察委员会的调查权本质上是一种发现一切行使公权力的公职人员的违法行为、违规行为、犯罪行为并了解真实情况的权力。基于此，检察院对监察委员会的监督不限于对犯罪调查权的监督还包括对违法调查权的监督。原因有二，一方面监察委员会位高权重要实现对它的监督必须是全面的。另一方面针对新的《监察法》所规定的监察范围，那么对于其监察委员会本身的监督也应该是全覆盖。其中对监察委员会滥用调查权的行为要分不同情况制定法律法规，实现立法精细化。监察委员会犯罪调查权的权限界定可以参照《刑事诉讼法》中对公安机关行使侦查权的规制以及检察院组织法中对检察院以前行使侦查权的规定。对监察委员会违法违规调查权的权限界定可以参照《行政监察法》的规定。例如，明确谈话、讯问、询问的时间要求以便更好的保护人权，防止监察委员会滥用权力，若调查的是犯罪行为则参照《刑事诉讼法》第一百一十七条对检察院职务犯罪侦查权的限制：“传唤或者拘传的时间不得超过十二小时;针对重大案情，传唤或者拘传的时间不得超过二十四小时。”从十二小时到二十四小时这个期间，检察院可以根据办案情况做出自由裁量。若调查的是违法违规行为可参照《行政监察法》第二十条第三项对监察机关的调查权做出的限制性规定：“监察机关在调查违反行政纪律行为时，可以根据实际情况和需要采取下列措施：责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”即就是监察委员会在调查案件时要根据案件类型的不同采取不同的调查手段，符合比例原则。监察委员会的权力界限明细之后，检察院再对其进行监督。

（二）监督权

要想明确监察委员会监督权的权限，那么我们首先要搞清楚监察委员会监督权的性质以及与其他监督主体的监督权之间的区别。监察委员会是我国的反腐机关，对一切行使公权力公职人员的违法、违规及犯罪行为进行监督。监督包括两方面内容，一是对什么人监督。按照新的《监察法》中的描述，主要是对一切行使公权力的公职人员进行监督，即对六大类人员进行监督，分别是：国家公务员法所规定的国家公职人员，包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员以及参照公务员管理的人员;法律授权或者政府委托来行使公共事务职权的工作人员;国有企业的管理人员;公办教育科研文化医疗体育这样的事业单位管理人员;群众自治组织中的管理人员;其他依法行使公共职务的人员。二是对什么行为进行监督，简单点说就是对违法、违规和犯罪进行监督。新的《监察法》中说：“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察;履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出處置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”

与检察院拥有的监督权相比，我国宪法第一百二十九条对检察机关的性质作出规定，“人民检察院是国家的法律监督机关。”由此，我们可以认为人民检察院是国家专门的法律监督机关，它主要是监督法律在全国的统一适用。检察院所监督的范围要比监察委员会广。与全国人大的监督相比，主要体现在立法监督上。与社会舆论监督相比，社会舆论监督没有强制力，但影响特别大。对于监察委员会监督权可以这样说，监察委员会的监督是对腐败的监督，是检察院专门监督的特定监督。明确监察委员会监督权限之后，检察院就要对监察委员会的监督权进行监督，即检察院只对监察委员会在监察一切行使公权力公职人员的违法、违规及犯罪行为进行监督的过程中对其进行监督。监察委员会超过此限对普通公民的监督就是超越了监督权限，检察院有权对其进行监督并提起相应的诉讼。

（三）处置权

针对监察委员会的处置权，目前还没有一个明确的法律法规对其进行界定。笔者认为处置权应当包括两个部分，第一个部分是对犯罪行为的预审权。对于发现犯罪的可以先行调查，并进行预审然后再移交给检察院进行审查起诉。原因在于，一是按照新的《监察法》中的表述，监察委员会位高权重，为了发挥反腐的能力，不至于监察委员会被其他机关所掣肘，有必要赋予监察委员会对犯罪案件的调查和预审，而且其在该阶段合法搜集的证据可作为起诉的证据，从而提高效率。另一个是对违法违规的完全处置权。完全处置权是与监察委员会发现犯罪并移交给检察院起诉相对的。在发现犯罪后监察委员会需要移交案件，而发现违法违规则可以一查到底，不用移交给其他机关。行使处置权的手段包括警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等。同时检察院可在此时参与进来对监察委员会的处置行为进行监督。可参照《刑事诉讼法》和《检察院组织法》对监察委员会的预审权进行监督和限制。对于监察委员会对违法违规的完全处置权可以参照《行政监察法》进行限制。

四、结论

本文通过对监察委员会的研究，提出自己的问题并给出了答案。监察委员会设立后谁对它进行专门监督？检察院部分部门转隶之后检察院的发展方向在哪里？针对这两个问题，笔者从中找到了衔接点，这个衔接点就是，监察委员会需要专门监督，而检察院需要想办法补上自身因为失去自侦权的那部分权力，实现权力之间的平衡。一方面，绝对权力导致绝对腐败，必须在监察委员会成立之初考虑对监察委员会进行监督。这个专门监督机关就是现有的检察院。另一方面，监察委员会的设立，分解了检察院的自侦职能，某种程度上削弱了检察院的权力，要实现权力机关之间的力量平衡，那么就要想办法扩大检察院的权力，而这个权力就是赋予检察院对监察委员会的全面的专门监督权。通过立法明确检察院拥有对监察委员会的监督权，从这一点上实现权力之间力量的平衡，实现对监察委员会的监督和制约。这正是现行检察院与监察委员会所共同指向的，通过这个衔接点，一方面解决了对监察委员会权力过大的监督问题，另一方面也实现了检察院权力的扩大，实现力量之间的平衡。

注 释：

《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国监察法》。

参考文献：

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[2] 陈文兴.中国检察机关宪法定位的法理分析[J].中国司法，2012，（11）.

[3] 李树军.社会监督[M].北京：当代世界出版社，1999.

[4] 童之伟.将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略[J].法学，2016，（12）.

[5] 李奋飞.“调查———公诉”模式研究[J].法学杂志，2018，（6）.