试论新时代国家治理现代化：政府与社会间的新型协同

王梦 辛明霖

摘 要：国家治理现代化是一项错综复杂的系统工程，为了推动这一工程的有效进行，一个重要的前提就是要在这一工程的推动过程中正确处理好政府与社会的关系问题。本文在介绍国家治理现代化理论的基础上，先分析了政府和社会在新时代背景下的角色定位，最后以探讨建立政府与社会新型协同的关系作为落脚点，强调共治和善治关系的建立对促进新时代国家治理现代化发展的重要性。深入挖掘政府与社会这两种治理力量，并有效处理它们的关系，这对实现国家治理现代化具有重要的现实意义。

关键词：新时代;国家治理现代化;政府;社会;关系

国家治理现代化理论的提出是我们党对马克思主义国家理论的深化，也是对现代化规律的进一步认识。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会矛盾也发生了历史性的转变，“人们日益增长的对美好生活的向往追求与发展不平衡、不充分间的矛盾成为当前社会的主要矛盾”。因此，着力破除发展不平衡不充分、实现更加全面而均衡的发展是新时代国家治理体系和治理能力现代化的首要聚焦点。而政府与社会作为国家治理中的重要主体，在实现国家治理现代化进程中担负着重要责任。因此，认真研究新时代国家治理现代化进程中政府与社会的关系问题对当前推进社会主义现代化建设的进程有着重要的现实意义。

一、国家治理现代化的概念

要理解国家治理现代化的概念其实需要厘清三个方面的内容。首先是关于治理的概念。“治理”是区别于传统的“统治”的一种新的概念，它更加强调政府与社会的双向互动，鼓励公共机构、私人机构以及社会公民对公共事务的参与。即，治理就是指政府、公共机构、私人机构以及社会公民对公共事务进行管理，进而影响、调控和支配社会活动的过程[1]。其次是现代化的概念。从广义的角度来看，“现代化是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，它以工业化为推动力，实现传统农业社会向现代工业社会的全球性转变，它使工业主义渗透到经济政治、文化、思想各个领域，引起深刻的相应变化;从狭义来看，现代化是指落后国家迅速赶上先进工业国家水平和适应现代世界环境的发展过程”[2]改革开放以来，党中央先后提出过农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等，但有关国家治理体系和治理能力现代化的首次提及是在党的十八届三中全会中所指出的：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[3]由此可见，国家治理现代化包括国家治理体系现代化与国家治理能力现代化两个方面的内容。前者是指在打破传统单一治理主体模式以建立多元治理体系为旨归的大前提下，厘清政府在公共事务治理上的施政范围与功能职责，政府与社会强强联手形成“优良政府-强能社会”的治理模式。后者是指政府在公共事务治理上制定决策与执行决策能力的民主化、法治化、科学化。最后是国家治理过程中三要素的关系。国家治理体系是在党的领导下以实现社会可持续发展、实现人民生活水平普遍提高、维护社会长久治安为目标的管理国家的制度体系;国家治理能力是指“运用国家制度在管理社会各方面事务的能力”[3];而国家治理则是以国家治理体系及国家治理能力为依托所产生的行动及其过程，换言之，它是在国家治理体系下，以政府为核心的多元治理主体在管理社会公共事务中所采取的实际行动和进行管理的过程。国家治理体系是国家治理过程中行动的规范，国家治理能力是国家治理得以正常运作的硬性保证，而国家治理实践又是将国家治理体系和治理能力最终统一到国家治理成果中的有效载体。三者是既辩证又统一的关系。因此，国家治理现代化过程也就是在推进国家治理体系和治理能力现代化的变革中有关国家在经济、政治、社会、国防等领域的治理行动科学化、民主化、程序化、协同化的过程。

二、新时代下政府在国家治理现代化进程中的角色定位

国家治理主体从宏观上来划分主要包括三大治理主体：政府治理主体、市场治理主体以及社会治理主体。而政府是国家治理现代化过程中的主导治理力量。随着我国社会主要矛盾的成功转型，新时代下在国家治理现代化过程中，政府既面临着社会活性化、价值多元化、利益多样化带来的系列社会问题，也面临着自身的职能转变以及角色定位的问题。因此，顺应时代发展的客观要求，服务政府、法治政府和责任政府的建成是衡量政府治理现代化是否实现的标准。而打造这三种形态的政府是推进政府治理现代化之路，也是推进国家治理现代化之路。它们既是政府治理现代化的衡量标准，又是新时代下国家治理现代化进程中政府角色的新定位。

（一）以为人民服务为宗旨的服务型政府

服务型政府建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心内容之一。在中共十八届三中全会中就强调过政府有效治理的重要性，它是发挥社会主义市场经济体制的内在要求。而切实转变政府职能，建设法治政府和服务型政府，提高政府宏观调控的科学性是实现政府治理现代化的题中要义。服务政府又称服务型政府。关于服务型政府的定义，有学者认为“服务型政府”的内涵定位可表述为“具有为了公民或社会的利益而工作的价值理念，并将这种价值理念贯彻和渗透于政府制度安排和政府职能定位及其工作方式等公共权力运作的全部环节和过程之中，并最终能够维护和实现公民或社会的公共意志和公共利益的政府”[4]。也有学者认为它是“在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理價值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态”[5]。因此，“服务型政府”是一种以公民本位、社会本位理念为指导的，体现公民意志的，以为公民服务为宗旨的区别于传统统治型和管理型政府的一种新型政府形态。在社会管理过程中，承担服务责任的职能是它区别于其他政府形态的主要特征。主要表现为该形态政府的统治、管理职能的比重在职能结构诸多要素中的比重大大降低，而市场和社会职大大的增加。一方面政府还权于市场使市场功能在资源配置中得以有效发挥;另一方面，政府放权于社会使社会服务职能在更多的领域有更大的施展空间。

（二）对人民负责的责任型政府

关于责任政府的释义在我国《辞海》当中谈到，它是对其公共政策和行政行为的后果负责的政府，是现代民主政治的体现。我国是人民民主专政的社会主义国家。人民享有至高的权利，人民是国家的主人。而我国政府是由人民选举产生，是人们意志的代表。政府是人民的政府，全心全意为人民服务是政府一切工作的出发点和归宿。这就决定了政府需对社会主义建设事业负责，需对人民负责的本质属性。而随着改革开放三十多年来，我国经济建设取得了超越已知经验的空前成就。中国特色社会主义也经过漫长努力的积淀，成功进入了新时代。新时代下我国社会主要矛盾也发生了历史性的转变，人们日益增长的对美好生活的向往追求与发展不平衡、不充分间的矛盾成为当前社会的主要矛盾。马克思主义唯物辩证法认为，矛盾是推动事物发展的源泉。那么，社会矛盾的转型便成为了政府职能变革的内在推动力。因此，建立责任型政府是时代发展的呼唤，是有效解决社会发展不平衡、不充分问题的必然选择。而当下，行政管理改革的方向是建立服务型政府，责任政府的建立是服务型政府构建中的一个重要目标和主要内容。因此，新时代政府不仅应是服务型政府还应是责任型政府。而责任政府的建立则要基于对政府权利范围和力量的合理定位。因为政府作为公权力的代表，“有权必有责”。因此为了避免政府行政权力的自我膨胀和自我扩张以及公民权力遭受侵害现象再度发生，必须要对政府权力范围给予清晰的界定，即，要求做到“有所为，又有所不为”。

（三）依法执政的法治型政府

法治是人类政治文明的重要成果，而打造法治中国和建设与之相适应的中国特色社会主义法治政府则是对人类政治文明构建的延续，是党和国家长久以来所致力于追求的价值所向。中国特色社会主义法治又称为中国特色法治。中国特色法治不论是从概念上还是实践层面都包含于中国特设社会主义理论和实践当中，但它与中国社会主义又存在对象区分上的不同。社会主义相对于资本主义而产生，主要是以资本主义作为区别对象而存在。那么中国特色社会主义的提出则是以针对和解决旧计划经济体制的问题为根本方向，其突显的是与苏东社会主义模式相比较下的内在优越性与科学性。而，中国特色法治的建构不同于中国特色社会主义的过去有苏东模式的参照，在此之前它只有西方模式。因此“中国特色法治”在概念上和实践上所相对是“西方法治”。根据习近平在党的十九大报告中明确指出，当下中国特色社会主义已经步入新时代。那么，新时代的中国法治建设在实践上首先理应是建设法治政府的实践。建设新时代中国法治政府的工作任重而道远，它是在中国特色法治建设过程处于关键性地位的子系统，是直接影响新时代中国特色社会主义法治建设胜利与否的重要砝码，是完成法治中国的总目标和实现中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。其中，政府坚持依法行政是对建设法治政府实践最重要最基本的要求。北京大学常务副校长吴志攀曾谈到过“政府最大的社会责任就是依法执政”[6]。因此不论是过去还是现在或者将来，法治都是一个社会得以健康稳定发展的安全保障。这就要就加强法治政府的建设，政府必须继续推进依法行政，始终坚持“始于形，终于神”。即，在进行行政决策和制定行政规章制度以及处理各种事物纠纷过程当中不仅要在形式上遵循相关法律条文的规定严于执法，在实质意义上也还要遵循法律条文和原理所蕴含的固有的内在精神价值，不放松且不偏不倚的做到公正规范文明执法[7]。

值得注意的是以上这三种政府形态并不是彼此隔绝的独立存在，三者之间具有相互贯通、相互联结渗透的内在关系逻辑。法治政府必然是服务政府，服务政府是法治政府应有表征。法治政府又是建设服务政府题中要义，服务型政府法治化是建构服务型政府的重要关节。而责任政府又是法治政府与服务政府在建设过程中的集中体现，是贯穿服务政府与法治政府的实践命题。因为政府是人民的政府，其坚守为人民服务的责任是永恒的，最大限度的增进公众利益力主依法行政是政府最大的社会责任之一。

三、新时代下社会在国家治理现代化进程中的角色定位：以壮大市民社会为旨归

政府、市场、社会是国家治理机构中有机的组成部分。政府治理在国家治理中起核心领导的作用。而社会作为国家治理的重要治理主体，实现社会治理现代化对推进国家治理现代化的进程具有非凡的意义。基于社会治理现代化的重要性，正确认识社会在当前时代条件下的角色定位是实现治理现代化的重要切入点与前提。在党的十九大中习总书记指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”。新时代下我国社会主要矛盾也发生了变化，“已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[8]。从历史的角度来说，社会矛盾纠纷作为一种不均衡的社会关系，会随着社会结构的变迁而演化。在当前我国社会主义进入新时代的条件下，着力化解发展不平衡、不充分的社会矛盾问题是当前所有治理主体现代化所必须要面对社会现实。而壮大市民社会则是有效缓和或化解该矛盾的重要途径，是国家走向现代化的基本条件。因此，推进国家治理现代化必然要求市民社会的成长。没有市民社会的发展壮大就谈不上国家治理现代化。这就要求在打造强能社会的同时还要壮大市民社会，将市民社会的壮大作为是社会治理现代化的出发点和落脚点。

四、政府与社会间的新型协同关系的建构

就政府与社会的关系问题，从历史的角度来看我国政府与社会主要表现为以下几种模式。第一是新中国成立以前半殖民地半封建时期的“弱社会、弱政府”的关系模式。第二是在新中国成立后到改革开放以前在计划经濟体制下的“强政府、弱社会”模式。这一模式随着改革开放发生了深刻的变化。经过长期的努力，在改革开放30多年的今天，我国社会发展有了新的历史方位，中国特色社会主义进入了新时代发展阶段。培育“强社会”，打造“强政府”已成为时代的呼唤。“强政府、强社会”模式是新时代下中国政府与社会关系模式的必然选择。面对社会转型过程中社会矛盾的转变带来的全方位的挑战，在国家治理现代化进程当中，市场、政府、社会任何一个方面的“单兵作战”都将难以应付。因此，为了应对共同的挑战，建立“强强”合作的新型协同关系是社会政府实现从“共治”到“善治”的必然选择。

（一）建立“合作共治”的政社关系是形成政府与社会“强强联合”新型协同的重要基础

从整体与部分的辩证关系原理来看，整体由部分组成，整体居于主导地位，统率着部分;整体具有部分根本没有的功能。当各部分以合理的结构形成整体时，整体就具有全新的功能，整体的功能就会大于各个部分功能之和.当部分以欠佳的结构形成整体时，就会损害整体功能的发挥。那么，在国家治理现代化过程当中，政府、社会、市场并不是单个的功能相加，而是既分工又协同的将国家治理现代化的进程继续向前推进。因此，“共治”关系的建立便成为国家治理现代化下优化政府职能和社会职能首要探讨的时代课题。这就要求政府与社会必须“强强联手”形成“共治”的新型关系，由政府一元管理向社会多元治理的方向上转变。在新的时代背景下政府只有携手其他治理力量建立起化解矛盾的共同体，才能更好的面对社会转型过程中由于社会发展的不平衡不充分所带来的各种纷繁复杂的挑战，才能更好地满足人们对美好生活日益增长的需要，从而更好的推动人的全面发展和社会的全面进步。关于新型“共治”关系如何建构的问题，需要注意以下几个方面：

首先，培养合作意识是政社关系合作共治得以形成的前提。在新中国成立后到改革开放以前受计划经济主导，政府与社会间的合作状态主要表现为“强政府、弱社会”的态势。在这一时期，在“一元化”治理理念的影响下政府被视为公共治理领域的唯一治理主体，政社合作意识相对薄弱，社会自治能力低下，政府治理亦成效甚微。改革开放以来，在市场经济条件下，市场在资源配置当中的地位得到了改变，社会活力在很大程度上得以释放。原本被视为合理的政社关系开始被重新审视，并主动做出了相应的变革。政府与社会间的合作意识得以增强，治理主体由一元走向多元，治理合力极大增强，治理效能极大提高。其次，政社互信是政社关系合作共治得以形成的基础。在公共治理领域当中，政府与社会这两大治理主体只有相互沟通，加深彼此的联系，在参与治理的过程中才能够获得彼此的信任与支持。再次，权责分明是建构政社合作共治关系的关键。强调政府与社会间的合作并不是指政府和社会职能可以无条件的交叉，而是有条件的相对合作。传统的政社关系虽然也存在一定的合作关系，但更多的是处于政社一体的状态。虽然在形式上政府与社会各司其职、各尽其责，但在实际工作中政府与社会关系错位的现象也十分突出。因此，权责分明仍然是建立政社合作关系的重中之重。那么，明确政府与社会组织的职能分工对发挥两者优势互补的协同功能尤为重要。这就要求政府在职能履行的过程中既不可“虚为”亦不可“越位”，即，“确实应该由政府承担的职能，必须清楚地归属到政府的责任清单中来”，“确实不该由政府承担的职能，必须坚决地取消，交由社会通过自治机制解决”。[9]

（二）建立“善治”关系是实现政府与社会“强强协同”的集中体现

“善治”即良好的治理。“善治”的理念是为了实现国家治理现代化总目标而提出的，强调要将公共利益的最大化与治理效能的最优化的实现有效的结合起来。“善治”意味着政府与社会在进行良性互动的基础上，能够有效地完成对公共事务的治理。“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[10]它强调政府与社会组织、公共部门与私人部门之间的协同共治在推动国家治理现代化的进程中对实现公共利益的最大化与治理效能的最优化的重要性。在国家治理现代化进程中“共治”是“善治”的前提，“善治”是“共治”的落脚点。因此，政府和社会在做到“共治”的基础上还应力求为实现公共利益最大化与治理效能最优化化的“善治”目标。而建立善治关系则主要包括以下两个方面的内容：

一是最大程度的实现政府治理主体的政治现代化和民主化。从某种意义上而言，“政府治理现代化过程它既是政治现代化和民主化的过程，也是一个从管制政府不断走向服务政府的过程”[11]。而社会主义市场经济和民主政治的发展也对政府日益强化其社会服务职能提出了强烈的要求。因此，政府在其治理过程中不仅要为社会提供更多的公共服务产品来增进公共利益而且还要求政府在其权利范围和力量上有清晰的定位，即，政府在必须履行管理责任的方面要做到积极的有为的同时还应还权于社会，在一定程度上让公民和社会民间组织进行自我管理，从而打造“强能社会”，提高社会的治理能力。二是实现社会治理功能最优化。这是因为矛盾是事物发展前进的动力源泉，矛盾的双方即统一又斗争共同推动事物的发展。因此，善治关系的建立，推动国家治理现代化的发展不能单靠政府自身的改革还应借助来自外界的推动力，即市民社会的壮大来实现。市民社会的发展程度越高，社会治理功能就越强大，反之，市民社会的发展程度越低，社会治理工作开展的阻力就会越大，那么社会治理能力就越小。

总而言之，国家治理现代化是顺应时代呼唤的现代化，坚持对政府与社会关系的准确定位是政府与社会得以良性互动的前提，是实现国家治理现代化总目标的关键所在。只有这样才能更好的确保政府与社会治理功能的有效发挥，才能夯实“强政府”与“强社会”合作的基础。因此，在国家治理现代化进程中不仅要有“共治”的基础，各个治理主体还要具备善于“善治”的能力，只有这样才能构筑政府和社会和谐共生的局面，共同推动新时代国家治理现代化进入最佳状态。

参考文献：

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