服务型治理理念下的社会保障制度

魏云娜 耿永志

摘 要：本文主要通过梳理现阶段社会治理模式下社会保障制度的背景以及存在问题，从社会治理视角出发提出建设和发展以服务型治理理念为导向的社会保障制度。服务型社会治理理念是基于现阶段管理型社会治理模式的基础上进行延伸与探究，意在以多元共治、数据信息、和谐幸福为其重要目标，促使社会保障制度更好适应时代发展需要以及解决现行制度所存的诱因以及弊病，从而建立公正公平、可持续发展的社会保障制度。

关键词：社会治理;社会保障制度;服务型治理;治理理念

党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。指出，人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长[1]。并且十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局。习近平总书记也曾经强调，要坚持依法治国和以德治国相结合，不断推动国家治理体系和治理能力的现代化[2]。因此，在国家治理现代化的进程中，作为硬治理手段的“法治”和软治理手段的“德治”，相互补充、相互促进、相得益彰，国家治理需要法律和道德的协同发力。社会保障是构建和谐社会的基础，是保障人民群众可以更好追求美好生活的基础。因此，在大力发展社会治理的同时，也应该要重点推进我国的社会保障的发展。

国内学者将社会治理模式分成三种类型，即统治型的社会治理、管理型社会治理、服务型社会治理[3]。本文主要从现阶段的管理型社会治理的社会保障制度领域的研究成果着手进行分析，继而发现在管理型社会治理下的社会保障制度有一些值得关注且有待研究的问题，如以下几方面：

第一，社会保障责任分担未能明确界定。

从需求生命周期理论角度来看，社会保障制度应当是从社会、国民、经济等多方角度出发，并且会随着需求与时间演变而制定与实施相应的制度措施以满足现实需要。社会保障制度是按照人在生命历程中的不同时期、不同状态、不同需求而确立的。社会保障制度是在政府的管理之下，以国家为主体，依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或者永久性失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，用以保障居民的最基本的生活需要。因此，从基本来讲，政府要做的是对全民社会保障的兜底，即让全民都可以享受到最基本的社会保障制度内的各种社会保险、社会救助、社会福利以及其他的社会互助、优抚安置等，其目的是保障全民的基本正常生活。而且从社会保障责任分担原则来看，政府、企业、个人乃至社会等应该合理分担社会保障责任。但从现阶段的状况来看，我国政府及其职能部门在社会保障制度制定以及实施过程中仍旧居于主导地位，承担全民社会保障的主要责任。因政府既当裁判员，又当运动员，难免使得政策一刀切、资源配置不公平等问题。并且在公眾之中有一部分群体，尤其是底层劳动者存在的一个误区是认为社会保障是可以保障他们的“生活”，却没有意识到这个生活只是正常基本生活，一旦基本生活中遭遇重大疾病、灾害或者其他原因，这些底层劳动者极易陷入贫困中。从这我们可以看到政府的局限性以及国民承担社会保障风险的脆弱性，因此更加需要认识到应该让社会保障中的补充保障来承担全民社会保障的一部分责任，从而发挥政府所不具备的职能，并且政府也应该促进与发展社会补充保障，以减轻全民社会保障负担。政府适当的简政放权发挥其职能作用担任社会保障制度“有形的手”的职责，建立责权明确的社会保障管理和社会保障制度服务体系，让社会充当市场的作用来承担社会保障制度“无形的手”的职责，弥补政府的不足与短板，从而保障国民社会保障利益能够最大化实现。

第二，“碎片化”式的社会保障制度导致一定的社会不公平。

近些年，我国的社会保障一直有突破性的进展，社会保障制度体系基本覆盖了全社会群体，但由此也带来了更繁杂的社会保障制度“碎片化”困局，加重了未来社会保障体系的整合难度。所谓社会保障制度碎片化，就是指各个社保项目之间的制度性区隔，其本质就是不同的人享有不同的保障待遇[4]。从上世纪20世纪90年代初开始，我国的社会保障一直处于摸着石头过河的探索状态，城乡社会保障体系二元化的结构问题，企业和机关事业单位工作人员养老待遇差距的悬殊，工伤保险与失业保险制度预防功能的缺失，最低生活保障制度与老年人福利制度的城乡分割等等，都是“碎片化”的社会保障制度中存在的问题，影响着社会保障制度的公平性与效率的提升，并对国民经济持续、健康发展产生不利的影响。这些问题的产生是逐步形成的，有历史因素也有现实原因，是我国社会保障制度探索发展过程中在所难免的。因此，改革社会保障制度的“碎片化”是促进社会保障制度的社会公平、可持续发展的重要进程之一。

第三，市场调节与社会自治的参与、关注和投入不足。

一个健康的社会依赖于政府管理、市场调节和社会自治的联合驱动，三方中的任何一方都不可过分强化或弱化[5]。我国社会保障制度的模式基本是政府为社会保障制度的制定者和实施者，处于服务者的地位，而国民则是社会保障的接受者。可以说是单向模式又或者是实施与被实施的关系，这样主动与被动的关系明显暴露出很多问题，如：（1）养老床位资源配置浪费，根据数据统计显示，我国养老床位从2014年的577万张上升至2015年的672万张，增长了近17%。但从民政部数据看，2015年的农村养老机构的床位利用率为65%，比前期下降了24.5%。2015年的城市养老机构的床位利用率为51.2%，比前期下降了10.3%;（2）分配不公，如城乡社会保障的差距、城镇职工基本养老保险金双轨制等，反而再一次扩大了分配差距。市场调节与社会自治的参与、关注和投入的缺乏与不足，变相导致一些问题以及弊端的产生，也间接地导致社会保障制度发展的更新、创新进程缓慢。

第四，与经济发展水平与改善民生需要的快速发展不同步。

党的十八大以来，中央进一步加大改善民生的力度，采取了一系列有效措施，居民收入增速低于GDP增速的状况得到了根本扭转，经济发展与改善民生呈现互促共进、相得益彰的良好态势[6]。由于我国社会保障发展起步晚，在较长时期内处于摸着石头过河的状态，因此严重滞后于我国经济发展水平与改善民生需要，且社会保障既是影响社会经济发展的重要因素，又是关系改善民生以及保障民生基本生活的重要条件，这启示我们，必须高度重视在发展社会保障的同时处理好与经济发展和改善民生同步发展的关系。

一、管理型治理模式向服务型治理模式发展

（一）管理型社会治理

管理型社会治理包含一些“权治”的内容，但是，其本质特征是“法治”。在管理型社会，法治在很大程度上可以对权力发挥抑制、限制和矫正的作用。与权力不同，法律不是模糊的、任意的，而是明确的、约束的[7]。现阶段，我国的社会保障的社会治理模式是以政府为主导的单向管理模式，即由政府及其职能部门负责执行社会保障的各项措施的实施与发展，强调结果、目标导向，注重结果的实现与目标的达成。在社会保障治理过程中，以政府为核心，市场、社会组织以及公众等，服从政府命令，听从政府管理与支配。这样垂直的上下级单一模式的发展显然导致缺位和错位现象，极大限制了社会保障制度的公平与可持续发展，也阻碍了我国建设共建共治共享的社会治理格局的发展。

（二）服务型社会治理

服务型社会治理是从管理型社会治理的模式延伸发展的，是随着后工业时代到来的必然产物与发展趋势。服务型社会治理和管理型社会治理最大的区别是，它从伦理角度出发，强调多层次多元化的，实现的是以德治为主的，涵概德治、法治、权治的三维的服务型社会治理结构，实现了治理手段由刚性向柔性发展，治理主体由单一主体向多中心主体转变。服务型社会治理是协调多方利益，需要政府、市场、社会组织甚至于公众多方共同参与;而管理型社会治理倾向于主导者的利益，管理主体相对单一。随着信息数据时代与互联网的高速发展，社会形态发生转变，促使着社会治理模式也从管理型社会治理趋向服务型社会治理发展，更促使着社会保障也要加快步伐紧跟时代与社会治理协同发展。服务型治理更主要在强调，以多元主体为主导的模式，调动多方力量有效发挥各自优势，分工协作、共建共治共享。其治理目标意在实现社会的公平正义、可持续发展以及人性化发展。

表1：管理型社会治理与服务型社会治理比较

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二、服务型治理模式下新型的社会保障制度建设

新时代面临着的新挑战，新的选择，新的形势，因此服务型治理模式下的社会保障旨在通过更新与发展原有治理理念、治理要求以及治理构建，从而推进社会保障与社会发展形态的并驾齐趋。

（一）服务型治理社会保障制度的理念与价值取向

現实因素是复杂多样的，时代的变化其现实所存在的社会保障理念也会随之变化，正是现实的变化也使得社会保障理念的需要不断更新，在服务型治理中，除了应该遵循社会保障的基本理念，也要遵循以下几方面：

1. “主线+底线”理念——基础价值取向

服务型社会保障发展过程中应倡导“主线+底线”理念，即主线是以政府为社会保障的总主体，市场调节、社会组织以及公众等多方为多元主体，分工合作协调发展，利用政府和多元社会主体之间的互联、互通，打破单一主体主导社会保障的壁垒与限制，发挥市场和社会的活力。底线是基础社会保障制度，即基础社会保障制度是服务型社会保障制度发展过程的底线，是国民社会生活保障的兜底制度，比如最低生活保障制度、五保制度等，让这些基本制度发挥兜底功能，降低社会风险和保障国民的基本生活质量。

2. 社会公平与人民幸福——根本价值取向

维护社会公平是社会保障制度得以产生、存在、发展的最根本理由，实现人的全面发展是中国特色社会主义的根本价值取向。因此，以维护社会公平、促进人的全面发展为根本指向，以维护社会稳定、保障全体国民的基本生活、增进国民福利为基本要求，建立一个与经济发展水平相适应的，保障项目完备、多层次、无漏洞，政府主导、责任共担、水平适度的，全体国民都能平等享有的社会化的社会保障体系，当然也就成了中国特色社会保障制度建设的根本目标[8]。维护社会公平是社会保障的重要原则之一，是构建社会主义和谐社会的重要支柱。社会公平是实现人民幸福的前提以及条件，而人民幸福则是社会保障需要达到的重要目的。

3. 共建、共治、共享的可持续发展理念——目标价值取向

共建、共治、共享的可持续发展理念，主要是促进社会保障制度的正态以及有效发展。共建指的是共同参与社会建设，就社会保障发展而言，应该是形成政府主导，市场和社会各界力量广泛积极参与，共同发挥作用;共治指的是共同参与社会治理，当前我国的社会矛盾已经从对物质需求转变为对美好生活的需求，从马斯洛需求层次理论角度出发看，人们参与公共事务的动力日益高涨，对民主、法治、公平以及个人价值实现的诉求也日益凸显;共享指的是共同享有治理成果，社会保障资源、社会保障服务等全民共享，共享成果的实现也是解决不平衡和不充分问题的有效方法;可持续发展指的是既要考虑当前社会保障发展的需要，又要考虑未来社会保障发展的需要。共建、共治、共享的可持续发展理念更是建立在社会公平、公正之上。

（二）服务型社会保障制度的治理要求

服务型社会保障制度治理要求在原有的管理型治理社会保障的基础上，更多地考虑以及趋向于从社会治理的维度出发，以社会大发展为背景，在以德治为主的，涵概德治、法治、权治的三维治理结构下，促使社会保障打破原有的垂直管理模式，突破社会主体之间断联的阻碍，实现社会保障多元主体之间可以进行双向或者多向联系、互通的协同治理，让市场、企业、社会组织以及公众等主体成为社会保障的重要补充力量，发挥重要作用。具体而言，服务型社会保障制度治理要求至少包括以下几点：

1. 协调合作，资源数据信息共建、共享

实现社会保障多元社会主体之间的互动、互联以及数据和信息资源的共建、共享是建设服务型的社会治理的重要环节之一。其目的是通过加强多元社会主体之间各类数据的有效整合和社保信息资源的共享，打破多元社会主体之间的严格界限，解决社会保障中的突出问题和薄弱环节，着力提升加强服务型社会治理和社会保障发展的能力和水平。从而为社会保障制度的发展提供准确、充足、完整、科学的依据并建立快速、协调、统一、高效的联动机制，保证社会保障实现更高质量的发展以及提高社会保障协同治理的水平、能力、效果和效率，增强社会活力，向着有利于提升政府与社会、政府与公民友好关系的方向发展。

2. 公正公平，民主德治

当前我国正在阔步进入一个崭新的发展阶段，因此，社会保障的发展更加需要跟社会的发展并驾齐驱，以追求公平公正的基本价值导向以及标准，以坚持民主德治为基准，保障中低层次人民的正常需求，促进中低层次人群向中高层次人群发展。而且随着政府服务方式的不断转换、产业结构的升级转型、人民物质生活需求的日益增长等等情况，迫切需要我们发展以“德治”精神引领社会的服务型治理，以公平、公正、民主为强力支撑的社会保障制度，加强和创新服务型社会治理，推进社会保障健康稳定发展，最终形成在德治轨道中实现全民共建、共治、共享的服务型社会保障格局。

3. 明确社会保障责任分担

建立合理的社会保障制度，明确政府、社会、市场、公众等多方主体之间的责任承担范围与边界。坚持在党的领导，政府主导，社会协同，公众参与，市场调节的格局下发展社会保障，从管理型治理向服务型治理转变，从目标需求型向目标发展创新型转型，动态合理调整与实施社会保障制度，从而完善与发展社会保障制度。在服务型社会治理过程中，治理方式、治理手段、治理理念、治理重点的根本转变，迫使社会保障的多方主体之间将责任边界清晰明确界定，进一步解决“谁来承担”、“承担什么”、“怎样承担”的社会保障制度责任分担问题，以及推进政府良好处理在公共管理中出现的一些“越位”、“错位”和“缺位”的现象，并在坚持“德治”的维度下处理好政府、、市场、社会组织、公民等多方主体之间的互动、制约、平衡、发展的关系与发展。

（三）服务型社会保障制度的治理构建

从治理演进视角来看，打造服务型社会保障治理格局的构建需要实现以下几方面：

第一，是在服务型社会在充分发挥德治、法治、权治的共同作用，创设社会治理多元的社会保障制度体系，以及完善社会保障的顶层设计，优化整合社会保障制度和促进社会保障制度的再发展与可持续发展。由于不同个人的具体、特殊的原因，人们享受的社会保障待遇不会是绝对平均的，合理的差距是难以避免的。但是如果因为制度的设计，使社会成员的社会保障待遇形成阶层性的差距，那就违背了公平正义的原则[9]。因此，构建多元治理主体协同合作的社会保障是十分重要的。

第二，建立完备的社会保障服务体系，促进社会保障模式由“保障型”向“适度普惠型”发展。从管理型向服务型发展过程中，社会保障的发展应是“由城乡差别过渡为全民公平”、“由政策导向过渡为以德治、法治、权治导向”以及“由对贫困弱势群体的基本保障过渡为惠及大众的基本福利”。

第三，社会保障多元主体协同治理的达成，以及形成是政府、社会、市场以及公民等之间自治的良性有效互动。政府应该充分发挥社会保障制度中社会救助、社会福利、社会保险以及补充保险的功效性，以及引导市场、社会组织以及公民等多元主体用全新的视角看待社会保障，增进市场、社会组织以及公民等多元主体在社会保障中的活力与发展动力。

三、对策及建议

针对现阶段管理型社会治理模式下社会保障制度运行过程中以及从管理型向服务型发展过程中产生的问题，本节试图从社会保障制度发展中服务过程、程序的规范化、制度化、法制化，社会保障智能数据化以及促进社会公平正义、人民生活幸福和谐几方面对社会保障发展过程中产生问题进行解决与优化，从而实现在服务型治理模式下社会保障的有效、高效运行。

（一）社会保障制度发展中服务过程、程序的规范化、制度化、法制化

服务型治理中应当包含“法治+德治、管理+治理”相结合的理念，是对管理型社会治理模式的承接与延伸。在服务型模式下解决社会保障问题，首先，应该确保社会保障制度的公平正义、基本保障、普遍福利等特性，在此基础上优化制度实施服务过程中，程序的规范化、制度化、法制化，保障公民的利益，实现全民共享社会保障的社会福祉。其次，在规范化、制度化、法制化的基础上着力解决“政府与公民、政府与社会、社会与公民”之间在社会保障中存在的各种问题，如社会保障分配不公、责任边界不清等。最后，政府、市场、社会以及公民等权利主体之间在服务过程实施、执行或者享受期间，可能会存在一些没有考虑到的不可控因素。而不可控因素的解决的不及时，会造成一定程度的社会风险，有效规避社会风险，控制与解决不可控因素，解决社会保障问题，促成社会保障的良性循环也是在服务型治理中需要重视的过程。由此可見，制定社会保障数据分析过程，严格从流程上把控定性标准，将高效、等作为社会保障制度执行与实施过程中的检验指标，从而将 “社会保障制度输入”转化为 “社会保障服务输出”，达到所期望的效果以及目的。

社会保障数据分析过程划分为五个环节（如图1），值得注意的是当检测效果无效时，应重新进入数据识别需要环节。其主要目的也是从社会保障的各种社会保险、社会救助、社会福利以及补充保障等制度服务过程中，得到与收集公民社会保障信息过程中形成信息数据中心，以其制定的风险检验标准来检验制度执行中存在的一些问题，快速分析社会保障数据以及制定可行性方案将调整与修正方案重新提供到政府和市场。从而保证制度运行过程中的规范化、制度化、法制化，降低社会风险发生率，达到服务型社会保障在现实运行过程所想要实现的目标。

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图1：数据分析过程图

（二）数据信息化

当一项制度的实行过程，繁琐的过程一定导致效率低相对低下，在全球信息化过程中，且伴随着社会经济发展的不断进步，社会保障时刻跟随着时代的步伐，实现社会保障的智能化、数据化、信息化操作，有效合理甚至高效运用其中的数据，做到对信息的精准识别与分析，从而制定出更好的解决方案和改进办法，促使参与过程的多元主体利益均得到最大化实现，这是在服务型治理发展过程中需要达成的目的之一。相应地可以设立社会保障数据与服务中心，以智能数据化为其服务核心理念，简便办事流程实现快捷化服务，促进国民更好的体验社会保障制度下的各种服务，保障国民社保权益。

从数据分析角度出发，运用数据分析方法可有效高效帮助人们分析以及做出相应判断。在服务型治理模式下，社会保障有必要适当用统计分析的方法对收集来的大量数据进行分析，从而提取对社会保障制度发展有用信息和形成相应的结论，进而可以更好保证社会保障体制下的各项服务流程智能化的不中断以及再发展与可持续发展。

在政府、市场、社会组织等主体在社会保障服务实施过程中与公众之间存在接受与被接受的关系，公众在接受服务过程中的一系列的体验，都应秉持以智能、快捷、高效为其重要标准，即社会保障所带来的各种社保服务体验智能化过程的标准应该以智能、快捷、高效为主。并且可以借助云计算，互联网+等一系列信息技术手段，通过对社会保障数据信息的整理分析，预测大众需求，，规避相应社会风险，促使社会保障在服务型治理下可以提供更加智能、快捷、高效的管理和服务，实现政府社会保障部门资源与社会多元自治资源的有效整合，促进社会保障制度的发展。

（三）公平正义化与幸福和谐化

社会保障是民生的安全网，是整个社会的稳定器，社会保障不仅关系人民幸福，而且涉及国家长治久安[10]。如何促进让社会保障成为人民幸福的重要因素，国家长治久安的重要保障，是值得深入思考的。在服务型治理模式下，实现如何社会保障的公平正义化以及让人民幸福生活和谐也是重中之重的任务。在这一模式下，公平正义更多的是应体现在政府在社会保障执行与实施过程中，而幸福和谐则更多的是应体现在人民对社会保障服务结果上。

更好地建立政府、社会以及国民之间的信任关系，提高政府、社会服务机构的可信度。一定程度上，可以促进国家社会稳定以及保障国民对美好生活的追求。在社会保障政策落实过程中，政府、市场、社会组织以及公众多元主体之间的协同治理，确保多方利益不受到损害，保障多元主体的权益，尤其是公众权益，以及实施服务过程多方对接之间的在接受与被接受的关系中处于平衡平等状态，保障其公平正义性。再者，如社会保障制度向下实施过程中，文字性政策辅助配套图文式的过程图，方便政策更好地落实以及每一位公民更好地以及简便快捷对政策充分理解，从而更好地享受社会保障服务的效果。

四、总结

社会保障制度已经成为现代国家治理体系的重要支柱，关系着公众的生活福祉和社会的和谐稳定[11]。本文提出的服务型治理模式下的社会保障制度，其根本目的也是为了在社会治理模式下的建设服务型的社会保障，构建在以德治为主、法治、权治相辅的治理模式，并在延续管理型治理的制度化、程序化、法制化等特点基础上，以智能信息化、公平正义化、幸福和谐化为其基本指导思想，发展多元主体协同治理共同参与的社会保障服务形式，从而实现解决社会保障發展过程中的一系列社会和民生问题，促使国民更好享受与体验社会保障制度的各种服务以及稳定国家社会关系保障民生。

参考文献：

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[2] 习近平.坚持依法治国和以德治国相结合，推进国家治理体系和治理能力现代化[J].人民日报2016-12-11.

[3] 张康之，公共管理伦理学[M]，中国人民大学出版社，2009.

[4] 周利兵，我国现行社会保障制度的概况与反思[J].中共山西省直机关党校学报，2014.

[5] 王晓云.服务型社会治理模式的结构及其理论支持——评《公共管理伦理学》.

[6] 郑功成.人民要论：正确处理经济发展与改善民生的关系[J].人民日报，2016-11-01.

[7] 耿永志，治理模式演进视角下的“服务型”社会治理伦理关系研究.

[8] 杜飞进.张怡恬，社会保障制度中公平与效率的统一性[J].学习与探索.哈尔滨，2008，（5）.

[9] 陈颐，论社会保障的“中国模式”[J].江海学刊，2011，（2）.

[10] 耿永志， 我国民生公共服务绩效评价体系构建[J].求索，2016，（9）.

[11] 张怡恬，探寻“社会保障之谜”：社会保障与经济发展关系辨析[N].人民日报，2017-07-18.