公建民营养老机发展运营状况及问题对策研究

陈红羽

摘 要：随着人口老龄化问题的不断加剧，养老服务业的发展成为政府和大众关注的焦点。江苏省在机构养老服务处于总量不足，公办机构效率低下、转型困难，社会资本进入缺乏政策支持的现状下，开展了一系列公办养老机构公建民营的转型试点，取得了良好成就，具有很大的研究空间。本文将通过南京地区公建民营养老机构为研究主体，从养老机构公建民营有关的背景政策和发展阶段进行梳理，通过访谈管理人员和问卷调查养老机构中的老年人和护工的形式，并且结合案例九如城南京千手康养中心，分析其运营效果和社会功能，同时发现问题困难，提出建议。

关键词：人口老龄化;公建民营;养老机构;

一、问题提出的背景

人口老龄化是人类历史发展必然产物，已成为全球性人口发展趋势。我国人口受 20 世纪 60 年代第二次人口出生高峰期影响，呈现井喷式增长，导致进入 20 世纪末人口老龄化问题开始突出。

近年来，国家各部委和各省、市纷纷出台了多个养老相关文件，从养老服务体系建设、养老服务标准、养老机构改革、养老保险制度、养老金并轨等方面指导、支持我国养老产业的发展。2015 年民政部、发改委等10部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》和从 2016年3月1日开始实施的《江苏省养老服务条例》，都明确表示鼓励支持民间资本参与机构养老运营服务。江苏省南京市在加大财政投入养老服务业的同时，通过政策鼓励、税费减免、以奖代投等方式，鼓励和引导社会资本采取公办民营、公建民营等方式共同发展养老产业。

在“十二五”期间，江苏省将机构养老作为社会养老服务体系的建设重点，取得了较为显著的成效。截至2015年底，全省各类养老机构达2568家，其中社会办机构1226家;床位44.5万张，每千名老人拥有床位数35.2张，社会力量举办或经营床位数占比超过了50%。

二、公建民营的阶段探索和主要发展模式

（一）阶段探索

作为公办养老机构改革的一种主要方式，公建民营始于20世纪80年代的承包制。其最初的动机是提高效率，由机构实行内部员工承包制，奖勤罚懒，打破“大锅饭”。其后，有个别地方将农村敬老院承包给外来人员，出现了养老机构公建民营的雏形。

1.摸索阶段：2000年-2010年

2000年发布的《关于加快实现社会福利社会化的意见》提出要深化现有国家、集体兴办的社会福利机构改革，探索社会化管理的新路子，盘活存量。采取优惠政策，鼓励集体、村（居）民自治组织、社会团体、个人和外资以多种形式捐助或兴办社会福利事业。此后各地开始推动公办机构社会化。

2.试点阶段：2011年-2013年

2011 年国务院印发了《社会养老服务体系建设规划（2011—2015 年）》提出“发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等多种模式，引导和支持社会力量兴办各类养老服务设施。”这是政府文件中首次提出公建民营。

3.全面铺开阶段：2013年至今

政府的文件表明了公建民营的重要性和正确性，此后各地加大工作力度，公建民营机构的规模和数量都有了很大的改观，这两年来，河南、广东、四川、山东、江苏、浙江等地诸多新建的养老机构开始积极实施公建民营，新建养老机 构开始注重养老机构的规模、性能、服务能力。据不完全统计，到2015年上半年，全国实行公建民营的养老机构已有120余家涉及床位5万多张。

（二）主要发展模式

1.委托经营：所有人（政府）与经营人（民间组织或企业）是委托与受托关系，委托人的收益与经营的好坏直接相关（根本利益一致）

2.租赁经营：政府有权规定机构的经营方向和目标，承租方负责场地及硬件的维护，利润不需要按比例分给政府，所有者的收益固定（即租金），不与经营好坏直接挂钩。

3.BOT模式：项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构。特许经营权期满时，公共设施要上交政府。即民间力量和政府力量共建养老机构，民间组织负责运营，权限到期时，养老机构需要无偿转交给政府。

三、案例分析——以N市J康养中心为例

（一）发展历史

J养老产业集团从2009年开始进军养老服务业，在国内率先提出养老综合体概念和“养老综合体——城市综合养老——社区养老——居家养老”四级养老服务体系，与我国社会养老服务体系紧密契合。九如城在宜兴建成涵盖研究中心、体检中心、康复医院、养护院、九如学院等功能区域的养老综合体。J集团以综合体为资源中心，公建民营3家城市综合养老院，1000张床位;共建民营2个项目，1500张床位。依托城市综合养老院，承接运营了10个社区日间照料中心。同时以社区日间照料中心作为平台，提供专业居家养老服务。

N市J康养中心于2016年六月份通过招标，在2016年九月份进军N市。它是J集團在长三角连锁运营的又一家以养老综合体为资源载体，以康复医院为技术支撑，集国际康复医疗视野和现代化养老服务标准为一体的行业标杆式综合性康复养老服务专业机构。

（二）发展现状、运营状况

该康养中心主要通过租赁政府的土地，自行运营，属于典型的公建民营养老机构。通过公开竞标，获取了此家养老机构的经营权，土地和基础建筑设施由政府提供。中心建筑面积26000平方米，总床位608张雇佣护工20余名，社工3位。自2016年底开始运营至今接受老年人80余位，入住率成上涨趋势。运营上主要面临资金困难、管理困难等问题。九如城目前处于经营前期，现在资金主要来源于J集团总部的投入，资金困难主要是建设运营开销以及入住率相对较低入不敷出等问题。管理困难则体现在护理员的人员流动性太大和专业性不强等方面。养老院的护工主要是来自于社会雇佣招聘，机构自主培训上岗，同时也会与政府社会机构合租组织培训。此外，经营初期老人入住率较低的问题比较突出，导致运营上暂时亏损。机构正通过一些社区的活动、义诊、电视宣传等方式来进行改善。该康养中心一大特色就是养教结合，它与本地高校构建合作关系，学院学习老年服务与管理的学生会来中心实习，基础设施、护理设备在N都处于先进水平，其具有良好的发展态势。

四、公建民营发展中存在的问题及政策建议

（一）存在问题

公建民营养老机构实践形式界定困难，功能性质不明。在公建民营过程中，养老机构目标性偏离，丧失了服务于社会最底层人员的定位，存在拒收底层老人的现象，变成了企业牟利的工具，兜底保障工作落实不到位。政府在改制中养老职能发生错位，存在甩包袱现象，政府不直接生产养老服务不等于政府不提供养老服务。此外机构服务对象不明确，现在的很多养老机构满足的是高端养老需要，带来养老资源分配不公、待遇不公的问题，满足老人养老需求应有一定的次序性。应把老人的养老需求分为三个层次：困难型的、大众型的、高端型的。

（二）政策建议

1.保证存量，做好保底工作，发展增量，减少政府干预。政府的主要职责是保底，确保底线公平。公建民营养老机构仍然属于公共资源，首先以三无、五保、弱势群体老人为服务对象，满足其入住需求，采用无偿的标准提供服务。托底保障工作完成的前提下，公建民营养老机构可以面向社会大众提供市场化的低偿和有偿服务。对于市场化的这一部分，政府应减少干预，将定价权交给民营方，给予社会组织更多的权利，通过可盈利的导向鼓励更多社会力量参与养老领域。

2.招标规范化。公建民营养老机构的招投标，应该一律公开透明，各个环节公平公正，确保有序竞争。此外，也应明确双方责任，确保国有资产不流失。公开招标能否招到合适的社会主体，标书是关键，要突出对应标主体养老服务经营管理能力的考察。增加前期考察和招标问询环节。条件许可的情况下，应尽可能对应标的社会主体做实地考察，全面了解其实际能力。评标时，应商招投标管理机关，增设专家问询环节。请投标的社会主体介绍其经营管理理念、优势和操作的具体做法，让专家打分评判。

3.给予一定的税收优惠和政策补贴。提供相应的资金补贴和政策扶持，对公建民营养老机构的运营提供支持;建设补助政策，应分类对待。合同期限内由社会主体新建的床位，应按民办新建床位补贴标准给予补助;对养老服务业进行减税，减轻公建民营养老机构的运营成本，增加市场化部分的盈利空间。对于市场化的那一部分，享受国家对养老服务业规定的所有优惠政策。

4.明确产权和运营主体。实行公建民营，是对产权制度进行的改革，对举办权、所有权、经营权进行了分离。政府出资建设，享有举办权;社会福利院或养老院等养老机构享有所有权;社会力量享有经营权。社会力量和政府共享收益权。即不改变产权的基础上改变经营方式，实行管理引进。明确政府所有权和社会力量运营权，确保形式界定、功能性质、职能分工的明确。

参考文献

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