论我国彩票公益金管理制度的完善

摘 要：我国彩票行业从1984年兴起已经发展了30多年，起初发行量仅为千万元，筹集公益金仅有数百万元。而现如今全国彩票发行量已达数十亿元，筹集公益金也有数十亿元，数额非常庞大。如何管理好，使用好这部分资金，最大程度上体现彩票公益金的公益性是我国财政部门需要深入研究的。本文从三个角度来论述彩票公益金的管理，先是介绍彩票公益金的特点和作用，然后是当前面临的一些问题，最后提出了一些建议，希望能够为公益金管理事业做出一些贡献。

关键词：公益金;管理制度;法律监管

一、 彩票公益金的由来及作用

（一）彩票的特点

所谓彩票，也称奖券，指的是以抽签给奖方式进行筹款，并非是赌博。彩票的英文名为“lottery ticket”。《辞海》（1999年版）对彩票是这样解释的：“俗称‘白鸽票’。以抽签给奖方式进行筹款或敛财所发行的凭证”。《现代汉语词典》对彩票和奖券分别给出这样解释的：“彩票，奖券的通称。”“奖券，一种证券，上面编有号码，按票面价格出售。开奖后，持有中奖号码奖券的，可按规定领奖。” 彩票是一种以筹集资金为目的发行的，印有号码、图形、文字、面值的，由购买人自愿按一定规则购买并确定是否获取奖励的凭证。因此彩票的这些特点对于购买者和发行者都具有很大的诱惑力。综上所述，彩票具有两种特性：一是具有满足公众娱乐需求的特点;二是具有筹集资金的作用。但与此同时，如果不能对其进行良好的监管，很容易引发投机心理甚至犯罪行为。如何对彩票进行管理，采取什么样的方式进行管理是我们需要研究的。

（二）国家彩票的起源和发展

在彩票兴起之初，全世界的彩票是通过私人机构发行的，这些机构最主要是为了追求利益，但在客观上还是满足了公众对于娱乐的需求。可是这其中是存在一个难以调和的矛盾，即私人商业利益和社会公共利益必然会产生冲突，很难做到二者兼顾。在市场这只无形的手的作用下，彩票的发行机构为了获得最大的利益，往往会采取舞弊甚至犯罪的行为。而在英国，他们的彩票缘起于16世纪，当时为了修建一个港口，设立了专项的政府彩票为这个工程筹措资金，此后各种政府专项彩票应运而生。而到了1689年之后，彩票逐渐成为国家的一种收入来源，而非专项用于特定的社会公益事业，逐渐丧失了其公益性。也因为这样，逐渐出现了一些非法的彩票，这种状况带来了很大的负面影响。随之政府为了缓解这种状况，下令禁止彩票发行，但并没有禁止赌博。因为这个原因，很多赌博性质的小规模抽奖活动特别常见。英国政府的调查机构研究后认为社会公众的的确确有这类需要，不如进行立法将其规范化管理，而非一味地禁止或者放任不管。于是英国就出台了有关彩票发行的法律。而在之后几十年，陆续发布了一些法律，增强了彩票业的公益性。随着彩票行业的发展，彩票行业也自发采取一些消除不良后果的措施，使得这一行业持续发展到当下。但实际上，彩票行业所带来的法律问题和社会问题仍然一直存在，而各国也都采取相应的措施去更好的管理彩票行业。许多国家最终都仿照英国这样，进行专门的立法行为，由国家出面来控制彩票的发行，通过这种方式来掌握彩票的发行权和经营权，然后从彩票收益中拿出一部分来经营社会公益事业。这样做，一是可以遏制投机心理;二是可以減少发行机构从中谋取大量利益的可能，能够尽可能减少负面影响;三是可以满足消费者用少量资金可能获取大额奖金的心理;四是彩票行业由国家控制，可以使这部分资金最大程度地用于社会，为公益事业的发展起到了推动作用。

（三）中国彩票业的兴起与发展

我国的彩票行业兴起的原因和英国有一定相似性，我们也是为了筹措资金提供给社会公益事业发展。起初，是通过活动的主办单位发行有奖募捐奖券来实行的。这种情况通常是在大型体育赛事中出现，最早的是北京的一个马拉松比赛主办方发起的，之后被各个地方机关或者政府借鉴。从20世纪90年代国家为了筹集福利事业的专项资金成立了主管彩票的单位专门负责彩票发行，实际上是由国家控制了彩票的发行。20世纪末我国批准发行了中国体育彩票，将筹集到的资金主要用在了与体育部门相关的公益福利事业。随着经济社会不断发展，彩票的发行量越来越大，彩民的娱乐需求被很好地满足了，而相关的公益事业也得到了较好的发展。

（四）彩票公益金的性质和作用

总而言之，彩票的性质可以概括为在国家干预下为某种事业筹集资金的手段。从彩票发行收益分配来看，一部分通过国家权利的干预投入了社会公益事业，另一部分归于彩票发行者，让其获得一定收益以及继续发行彩票的资金。正由于可以促进福利事业的发展，使得彩票活动在世界各地区都发展得如火如荼。而大多数国家都颁布相关法律法规，使其成为国家彩票，控制发行者获得的利润以及奖金的数额，减少投机心理。彩票公益金最重要的作用就是它的公益性，正是这一点使得它能够经久不衰地发展下去，同时也依靠国家对彩票业的适当调控实现的。

二、 彩票公益金管理制度的问题和原因

（一）彩票发行费用过高，甚至弄虚作假，减少了彩票公益金的收入

在实际情况中，审计署针对国家体育彩票中心发行费用问题进行审查。发现其下属负责印刷发行彩票的公司获利巨大。在扣除彩票发行全部成本后两公司获利近5.6亿元，获利惊人。其当年的全部成本是4.11亿元，而体育彩票管理中心拨付的发行费用总共为9.69亿元。原本发行费用就已经很高了，而体育彩票管理中心又增加了比成本还高的多余支出，其中难说是否存在贪腐的情况。这是对彩票公益金收入的一个重大损失。

（二）彩票公益金的筹集使用、部门角色混同

福利彩票管理中心作为彩票发行和管理的事业单位，实际上进行的是企业化管理，但他们隶属于政府。实质上是由政府直接进行经营管理，这样在权利覆盖下往往容易产生问题。该部门既要作为管理者又作为竞争者，既当运动员又当裁判员。难免在这种情况下做出一些违法违规的事情来满足自身的利益。

（三）彩票公益金的审批、公示的透明度不高

通常情况下，中央财政安排用于专项公益事业的彩票公益金，申请使用的部门或单位要向财政部提交彩票公益金项目申报材料，要有财务部进行审核提出审核意见，然后交由国务院审批。但在这一过程中，财政部并没有将该单位申报的相关材料向社会公示，缺少社会公信力。

三、 加强彩票公益金使用管理的建议

经济发展越来越快，彩票行业也随之不断进步，社会也越来越加大对于彩票公益金的管理和使用，为了增强其社会公益的性质，也为了更好地满足彩民的需求，促进彩票行业的健康有序发展，我国应该加强对彩票公益金的使用和管理。

（一）完善彩票公益金的使用规则，加大用于社会公益事业的比例

由于彩票的公益性，要使得大部分的公益金用于社会公益事业才能够真正体现购彩者支持公益事业的本心。政府在拥有彩票公益金之后不能减少财政部门对该行业的投入，这样才能真正促进相关行业的发展，使彩票公益金真正发挥出其公益性。而我国在明确彩票公益金的分配比例和使用方向时，要根据中央和地方的不同情况来划分。除此之外还要根据不同地区的不同情况适当进行一些调整和倾斜。对于较为贫困，福利保障不完善的地区，国家应适当多分配一些公益金来发展当地的公益事业。而对于那些有一定资金资助但是缺口还是很大的地区，应当加大资助的力度，帮助其更好的发展。

（二）加强彩票公益金使用部门的自我管理和内部审计

要防止彩票公益金外流，一是要求使用彩票公益金的部门和机关要在使用过程中将一系列账目公开，增强公益金流向的透明度。二是要加强审计和监督的力度，便于及时发现问题和解决问题。三是要建立健全公益金使用招标或审批制度。首先财政部门对可以使用公益金数量进行公示，然后需要申请使用公益金的部门写好项目策划书，上面写清楚需要的具体数额，递交给财政部门审批，等到审核通过以后，财政部门制定专项预算将公益金下发到申请的部门。而除了项目书上的预算，还要在年末的时候向财政部门上报决算。通过这种方式最大程度上减少了问题情况的发生，增强了公益金使用的透明度，同时也方便上级部门对公益金使用的监管。

（三）设立专门的彩票公益金监督管理机构

我国彩票公益金目前是由财政部管辖，而其他各个部门机关都有申請使用彩票公益金的权利。根据当前的情况，提出这么一些建议：一方面是彩票公益金仍然由财政部门管理，因为财政部门是管理国民收入分配的部门，不直接使用彩票公益金，在其使用和分配中可以做到中立地位，能够确保公平。另一方面，财政部门的下属机构完善，整体配套措施健全，可以很好地收集有关于公益金的资料和信息，能够对其进行较好的监管。要设立专门的针对公益金领域的预算管理，因为公益金作为福利事业发展的资金区别于国家正常的财税收入，所以应当单独立项作为一项预算。在进行预决算汇报时，要区分彩票公益金与一般预算资金的区别，单独提交有关公益金的报告，对其进行专项审核。要建立健全彩票公益金的监督机制，通过建立专门的机构来监督核查彩票的销售额是否准确，公益金数目是否存在有问题的地方，下面申请使用公益金的部门其项目是否符合规范。并且要在固定时段对社会进行公示，接受社会的监督。在项目结束以后要对其使用效果进行验收和评估，检查是否符合预算案的要求。除此之外还要对彩票公益金使用要进行年审，对于公益金使用的预算和决算进行审查，具体使用情况进行核对。而国家审计部门可以对公益金和彩票发行资金进行审计监督，避免出现公益金被挪用滥用的情况。保证彩票行业正常有序的发展。

四、 结语

发行彩票是国家在某些公益性事业资金不足时采取的一种筹集资金的方式，所以公益金必须发挥出其公益性才有意义。本文通过指出当前存在的一些问题从而提出相应的建议，希望可以为我国彩票行业出一份力。

参考文献：

[1]纪燕渠.完善彩票公益金管理促进彩票业健康发展[J].财政研究，2016（2）.

[2]杨朋朋.论我国公益金管理制度的完善[J].中国证券期货，2018（8）.

[3]焦佳凌.福利彩票公益金管理之策[J].社会福利，2015（5）.

作者简介：宋平，吉林省辽源市财政局，吉林辽源。