当前农村土地流转中面临的主要风险及应对思路浅析

罗中豫

土地是农村最基本的生产要素，土地制度是农村最基本的经济制度。党的十七届三中全会提出了推进农村土地流转，党的十八大以来，党中央和国务院开启了以“所有权、承包权、经营权”为核心的“三权分置”式的新一轮农村土地制度改革，这项综合改革引起了农村土地经营制度、经营方式、经营理念和经营模式等多方面跟随性的变化，农村土地的流转更是发展迅猛。当前我国农村土地流转面积逐年增多，流转形式日趋多样，流转主体专业化，流转效益不断显现。那么，土地流转过程中是否存在风险，又如何应对呢？

主要风险

1.手续不规范产生交易纠纷

一是流转合同签订不规范。有些农户之间很少签订正式书面合同仅有口头协议，导致土地租赁关系不明，土地纠纷问题频繁发生，增加了农村社会不稳定因素。二是土地流转交易市场建设滞后。少数县市区没有建立专门的县级土地流转交易有形市场，交易市场管理欠规范，交易程序不规范，甚至是民间行为，也没有规范的资料档案室，土地流转资料保存不全，给土地承包关系长期稳定带来隐患。

2.收益不稳定带来违约风险

一是流转价格上升带来收益保障风险。专家指出流转价格超过1000元/亩，大多数地区种粮大户将无利可图，流出户的租金也难以得到保障。二是一些工商资本对农业生产缺乏全面深入的了解，盲目跟风，出现经营管理不善或亏损，导致流出农户收益无法保障。三是在经济下行的环境下，一旦承包人因资金链断裂合同违约，农户利益得不到保障，容易诱发社会群体性事件发生。

3.分配不公平易导致阶层分化

一方面，流转大户通过流转土地进行规模经营，大力发展以高收益作物为主的高效多功能农业，快速走上致富的道路。而农民流出土地后，一旦无法实现正常就业，就将面临失业和丧失生存保障的双重风险，出现因收入差距产生的农村内部阶层分化现象，影响农村社会和谐稳定。

4.监管跟不上易造成“非粮”现象

由于农村土地地域广、村落分散等客观因素影响，以及政府部门人力、财力、物力受限等原因，县、乡、村三级很难对土地流转实施全过程监管，土地流转后出现改变农耕土地的使用用途，有的耕用地被挖成鱼塘，或者种植林木，甚至搞非农建设，建企业厂房或者民用住宅，严重违反国家的土地流转政策。

5.利益最大化容易引发主粮风险

在市场经济条件下，企业经营的逐利性会影响国家的粮食安全。土地流转后，如果片面追求种植高效益，会在一定程度上影响流入者种植水稻、小麦等主产粮的积极性，转而从事水果蔬菜、苗木花卉等高收益经济作物种植，挤占种粮面积，导致主粮产量下降，影响国家粮食安全。

应对思路

我国农业进入新的发展阶段，落实国家“以工补农、以城带乡”的政策，必然要在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，积极、有序地推进土地流转和适度规模经营。

1.四个“坚持”

一是坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。二是坚持做到“三不变”，即不改变土地的农业用途，不改变土地二轮承包期，不改变农民承包权。土地经营权流转不得违背承保农户意愿、不得损害农民权益、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。三是坚持经营规模适度，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，确保农地农用，重点支持发展粮食规模化生产。四是坚持以改革为动力，充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，靠改革破解发展难题。

2.明晰土地产权

贯彻落实中办、国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（中办发〔2016〕67号），完善农村土地承包管理體系，实现承包经营权属证书标准化、土地承包经营权登记制度化、土地承包管理信息化，努力夯实农村土地承包关系。秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决承包地确权引发的纠纷。

3.完善服务体系

构建土地流转服务平台。健全完善县市区、乡镇、村三级流转服务与管理网络，探索建立统一的土地流转公开市场和信息平台，积极培育土地流转中介服务组织，发挥各级土地流转交易平台的功能和作用，为土地流转双方提供信息发布、政策咨询、价格指导、合同鉴证、纠纷协调等服务，对农村土地流转的各个步骤和程序进行规范。

4.严格用途管制

按照“农地农用，产业集中”的原则，制定引导农地向当地优势产业流转的规划，避免土地资源浪费和农民利益受损现象发生。探索建立土地流转监控体系，切实保障土地流转的实效性。

5.适度规模经营

重点推进农民以合作经济组织的形式，在不改变土地经营权的同时，促进土地规模经营；引导规范各类经济组织通过“企业+合作组织+农户”等形式促进土地合理流转和规模经营。使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。

促进土地流转，实现土地适度规模经营是我国农业发展的必然趋势，只有建立和完善土地流转新机制，才能保证这项工作的顺利开展，才能切实防范化解土地流转风险，才能保障粮食安全、维护农民权益、维持农村社会稳定，才能使土地流转真正成为激活“三农”工作的动力源。（作者系甘肃农业大学管理学院）