地方粮食储备资金管理问题及对策建议

吴昊

摘要：粮食安全是国家安全的基石，而地方储备粮是粮食安全的第一道防线。充足的资金是粮食储备正常运转的必要保障。本文从收入管理、支出管理和绩效管理三个维度出发，阐明了资金来源、使用等情况，深入分析存在的问题，并有针对性地提出了对策建议。

关键词：地方储备粮   收入管理   支出管理  績效管理

地方储备粮由省、市、县（区）三级组成，相应地，储备资金也是由省、市、县（区）三级构成。地方储备粮资金是地方各级政府保障地方储备粮、确保粮食安全的专项资金。主要来自于三个方面：一是农发行信贷资金，该资金属于信用贷款，地方粮食储备企业拥有资金使用权，企业要付农发行资金使用成本即利息。二是财政补贴资金，在粮食风险基金中列支。三是承储企业在储备轮换中的盈利，计入储备粮专项资金。加强地方储备粮资金收入管理、支出管理和绩效管理，对储备粮高效顺畅运行具有重要意义。

一、收入管理及存在问题分析

收入主要是指财政补贴收入。信贷资金虽然是贷款不能作为收入，但也是资金管理的重要内容。同时，轮换盈利在储备粮轮换中较少发生，在收入分析中忽略不计。

（一）补贴资金管理体制及补贴政策

1. 管理体制

按储备粮权属对象，地方储备粮食分为省级储备粮食和市、县（区）级储备粮食，粮权分别属省、市、县（区）政府。因此，地方储备粮食政策性补贴资金相应分为：省级储备粮食政策性补贴资金和市、县（区）级储备粮食政策性补贴资金。地方储备粮食政策性补贴资金一般实行 “三级财政、分级管理”的财政管理体制，即省级储备粮食政策性补贴资金由省级财政承担，市、县（区）级储备粮食政策性补贴资金由市、县（区）级财政承担。[1]

2.补贴政策

①省级储备粮食政策性补贴资金政策及拨付程序。从各地规定来看，省级储备粮食的补贴标准以及轮换机制的实施办法明确：省级储备粮食的保管费用和贷款利息由省级财政在粮食风险基金中列支。省级储备粮食的有关费用及利息补贴由财政部门拨给储备企业，再由其拨付到承储库点。

②市、县（区）级储备粮食政策性补贴资金政策及拨付程序。各市、县（区）级储备粮补贴政策及拨付程序由市、县（区）政府批准制定，总的来说，市、县（区）级储备粮食的保管费用和贷款利息主要来自于粮食风险基金。

（二）储备粮资金与粮食风险资金的关系

从上述分析中可以看出，粮食储备资金收入主要来自于地方财政中的粮食风险基金。根据财政部、国家计委、粮食局、中国农业发展银行关于《粮食风险基金监督管理暂行办法》规定，粮食风险基金是指中央和地方政府用于平抑粮食市场价格，维护粮食正常流通秩序，实施经济调控的专项资金，最终实现粮食安全和粮食市场稳定两大目标。一般来说，粮食风险基金主要用于四个方面：种粮农民直补，政府储备粮油、专项储备粮食的利息、费用支出，政策性挂账产生的息费，以及粮食产业发展等。

2009年中央一号文件明确提出“逐步取消主产区粮食风险基金配套”后，中央财政就加大了对粮食风险基金尤其是主产区粮食风险基金财政支持力度。如图1，2017年中央财政对各省粮食风险基金的分配情况，其中：辽宁、吉林、黑龙江、安徽、山东、河南、湖北、四川等粮食主产省支持金额在10亿元以上，特别是黑龙江达到了22亿元。虽然没有明确提出对粮食储备资金专门支持，但做大了风险基金，由于储备资金在风险基金中列支，在一定程度上也加大了对储备资金的支持力度。

（三）存在问题分析

1. 地方财政补贴的不确定性影响企业正常经营

近年来，在粮食安全行政首长责任制考核情况下，各级地方政府层层分解责任、落实地方储备规模。按照“谁储备、谁补贴、谁承担风险”的原则，粮权属于地方政府，地方财政补贴负责储备所有息费。但是，在实际执行中，大多数地方政府尤其是市、县（区）政府采取储备粮利息费用等在粮食风险基金中包干使用，或者按标准补贴等政策。实质上将政府对储备粮的无限责任变为有限责任，将一部分风险转嫁给承储企业。造成财政补贴并不会随着地方储备规模增加和管理成本刚性增长而加大预算力度，或者地方政府存在认账不出钱、补贴资金不能到位。地方财政补贴的不确定性，影响了储备企业正常运转乃至加剧企业亏损，给保障粮食安全埋下隐患。以陕西省为例，全省部分地方利费补贴不能按时拨补到位。全省共有 34 个县区欠拨 1491 万元，其中，商洛、宝鸡、汉中市分别欠补 397、380、241 万元，占未拨补到位数的 68%，影响了企业资金周转和正常经营。

2. 资金管理不规范存在风险敞口

在各地增储计划中，部分地方政府在不具备财力的情况下出具“资金承诺”或“补贴承诺”，争取银行和企业投入。由于地方财力等原因，加之承诺不具有硬性的约束力，导致地方财政补贴行为的软约束，使银行和企业都面临政府的信用风险，造成了资金风险敞口。同时，在资金管理中，部分企业未按管理资金管理规定造成资金体外循环，或者封闭运行管理规定执行不到位造成资金流失，或者利用财政资金、信贷资金、企业自有资金“多轨制”运行的监管盲区，给资金管理造成了风险敞口。

二、支出管理及存在问题分析

支出管理是对粮食储备专项资金的支出预算进行整体规划和管理的方法，以达到资金资源在多个支出类别中最优分配的目的。地方储备粮管理支出中，主要包括保管费、轮换费、贷款及利息三大类。保管费是指承储企业正常运转的主要经费来源，含人员工资、储粮器材、药剂、管理、水电、维修、折旧等费用。轮换费是指储备粮轮换中产生的成本费用，含新陈价差、运输费、装卸费和自然损耗。贷款利息及利息是指银行贷给承储企业的信贷资金及产生的利息。

地方储备粮支出管理中，主要有包干支出法、部分支出法和据实开支法，如表2。据不完全统计，目前各地方政府在储备粮费用支出中，主要采取包干支出和部分支出法，少部分财力雄厚的地方政府采取据实开支。

当前，大多数地方是以包干支出和部分支出为主，实际上是储备粮按规定费用补贴标准包干后盈亏自负，这给储备企业带来了财务等方面的风险，影响了储备粮安全。因为，在实际工作中，由于地方财力等问题，以及信息不对称，财政和粮食部门在制定储备粮管理的息费补贴标准时往往就低不就高，同时标准一旦制定就很难弹性浮动，资金困难严重影響了承储企业的正常运转、日常管理以及持续健康发展，最终会影响到粮食安全。以四川阿坝、甘孜、凉山为例，三州承储企业普遍反映储备粮保管费用和轮换费用标准偏低、新陈价差大等，企业出现了较大亏损，轮越多亏损越大。据调查统计，近年来，阿坝州亏损500万元以上，甘孜、凉山亏损在1000万元以上。

三、绩效管理意义及思路

粮食储备资金绩效管理是指根据效率原则对粮食储备专项资金从预算绩效目标设定、预算执行绩效跟踪到项目完成绩效评价及结果运用整个过程实施评价的管理投机。

（一）加强粮食储备资金绩效管理重要意义

加强粮食储备专项资金绩效管理是政府赋予使用粮食储备专项资金的部门和单位的一项重要职责，粮食储备专项资金绩效的好坏，不仅关系储备资金使用效率，更直接关系到国家粮食安全。

1. 加强粮食储备资金绩效管理有利于保障粮食安全

目前，我国正处于传统农业向现代农业迈进的关键阶段，确保粮食安全至关重要。通过加强粮食储备资金绩效管理，全面总结政府粮食储备实施效果，并把后评估信息反馈给相关部门，有利于集聚各方的资源和力量，加强政府粮食储备，形成各级政府落实储备，确保国家粮食安全的目的。

2. 加强粮食储备资金绩效管理有利于推动工作方式转变

长期以来，财政、粮食等部门和储备企业侧重于抓储备资金的规范安全和财经纪律的贯彻执行情况，对资金使用的科学性、有效性关注度不够。加强粮食储备资金绩效管理，对资金绩效进行追踪考评，把资金管理与业务工作相关联，有利于财政、粮食等部门改变原来以日常管理为主的工作方式，实现从偏重争取和分配资金向实行确保粮食安全全过程大管理转变。

3. 加强粮食储备资金绩效管理有利于优化资金支出结构

粮食储备资金投入的科学合理性，不仅直接关系到地方政府夯实粮食安全底线，而且影响到全社会对粮食安全的投入规模和投入方向，从而关系到全社会的资源配置效率。[2]加强粮食储备资金绩效管理，把实施成效及绩效目标完成情况作为粮食储备资金设立和预算争取的重要依据，有利于科学判定粮食储备资金管理使用的有效性，从而优化资金支出结构，促进财政资金从使用效率低的用途转向使用效率高的用途，从而充分发挥出财政资金的作用，提高资金使用综合效益。

4.加强粮食储备资金绩效管理有利于强化资金监督管理。

一直以来，粮食储备资金管理在一定程度上存在着“重资金使用、轻绩效管理”的现象。加强粮食储备资金绩效管理，实行资金预算和资金分配与绩效评价结果相挂钩的管理方式，既可以强化储备资金使用效益的监督约束，又可以促进储备资金管理科学化、精细化水平的提高。

（二）粮食储备资金绩效管理思路

按照确保地方粮食安全要求，全面推进财政资金科学化、精细化管理及专项性资金支付预算管理改革，进一步强化粮食储备资金绩效管理体制创新，完善绩效管理指标、监督运行及结果应用机制，落实资金分配使用绩效责任，建立健全以绩效为导向，覆盖预算编制、项目管理、计划执行及监督检查等环节的粮食储备资金绩效管理体系，为确保国家粮食安全提供强有力的保障。[3]

四、对策建议

建立起以地方粮食储备专项资金为核心，收入、支出和绩效管理规范的储备粮资金管理制度体系。

（一）建立专项地方粮食储备资金

目前，粮食储备相关费用采取的是从粮食风险基金中列支、不足部分由财政列入预算的方式。由于地方财政软约束，这种模式造成了储备管理费用落实难、承储企业经营困难，进而影响储粮安全。建议设立专项粮食储备资金，该资金独立于粮食风险基金，专户所有、专款专用，以保障资金专属性。专项粮食储备资金属于财政预算专户，包含储备粮所需的保管轮换利息费用，以及轮换价差等，从制度上保障钱粮挂钩、钱随粮走，专项费用、全额拨付、据实开支。

（二）健全完善保管轮换补贴机制

在财力许可、企业管理规范地区，采取据实开支、财政兜底，即储备专项资金保障地方储备粮保管轮换等息费，储备粮轮入轮出按规定在批发市场竞价交易，轮换盈亏全额纳入财政预算。在其它地区，实行包干使用、自负盈亏。核心是建立与物价等指数相对应的储备粮费用标准浮动机制。很多地方储备粮费用补贴标准制定后十多年都不变动，既不符合实际又不科学。应建立储备粮管理费用指标体系，采集人员工资、储粮药剂、运输、装卸、新陈价差等各项费用，计算权重，从而制定与同期物价指数挂钩的补贴标准浮动机制。根据物价变动指数，标准每年调整或两到三年一调。

（三）不断完善轮换机制规避财务风险

制定完善地方储备粮油轮换竞价销售规则，按照公开、公平、公正、诚信原则，完善交易市场，规定地方储备粮油通过规范市场实行竞价销售，积极推行网上交易，不断规范交易行为，消除财务风险。此外，储备粮轮换具有与期货市场套期保值类似属性，为规避价格风险，鼓励和支持有条件的承储企业利用粮油期货市场进行套期保值。但由于期货市场高风险性和投机性，应严格制定相关规定，规范企业正确使用套期保值工具，确保承储企业规避财务风险、保障轮换利润。

（四）建立绩效监督运行体系

按照“分级监管”原则，落实财政、粮食、农发行业务管理部门和承储企业工作职责，强化各类补贴支持政策落实、项目实施及资金使用绩效的日常监管。对费用补贴、贷款资金等重点项目绩效实施及自评情况，相关部门应注重开展监督检查和绩效抽查，当发现问题时要及时采取措施予以纠正。同时，要把评价结果应用于日常管理，及时总结管理经验，不断提升管理能力和水平。

参考文献：

[1]安彦青.完善地方储备粮食政策性补贴资金的建议[J].商业会计，2010.

[2]张双林.浅议财政支出农项目绩效评价管理[J].科学与财富，2012.

[3]林雪珍.财政支农资金对农民收入的影响研究[D].江西农业大学，2017.

（作者单位：西南财经大学西部经济研究中心）