粮食补贴存在的问题及改进的看法

刘永军　蔡其萌　郭京裕

摘要：保障国家粮食安全，生產是基础，储备是关键，两者既联系又区别，不可混淆。在生产环节补贴、广泛补贴，覆盖自用自销粮，大水漫灌，操心耗钱费力。在收储环节补贴、补贴主粮，只针对储备粮，精准施策，省心省钱省力。保障安全靠政府，调节生产靠市场;保障主粮靠政府，多种经营靠市场。政府通过调控主粮收储价格，把价格这只看不见的手，传导到生产环节，激发种粮积极性，引导粮农增加种植、提高单产，改良品种、提高质量，提高投入产出率、增加收益。

关键词：粮食补贴 生产补贴 广泛补贴 补贴储备 补贴主粮

粮食补贴，我们是拥护的，相信它会一直实施下去。首先职能部门站在为国分忧、恤民爱民的高度，替粮农请愿，令人敬佩。其次“种地不缴税了，还给发补贴”广大粮农既高兴又自豪，都歌颂党的政策好、社会主义好。再次种地辛苦赚钱少，理应增加补贴，以提高农民的种粮积极性。最后粮食安天下定，粮价稳人心安，实行粮食补贴很重要。粮食上关国家，下系黎庶，政策性强，敏感度高，既是经济问题，又是政治问题。财政资金是全民资金、纳税人的钱，是稀缺的、有成本的，此处多开支、彼处须压减。国家需急办、要保障的支出很多，必须讲求效率，花在粮食上不是越多越好、不是再多也不浪费。发放补贴是为国家、广大粮农，讲求效率，是为国家、全体公民，两者是相通的，是局部与整体、当前与长远的关系，节俭才是公民的施惠者。以下仅从补贴效率的角度，谈谈粮食补贴存在的问题及改进的看法。

一、粮食补贴存在的问题

保障国家粮食安全，是补贴出台的初衷。保障粮食安全，首先想到生产，生产是源，有源不穷！依靠生产，帮助粮农降成本，激励粮农多生产。补贴自然落到生产部门（农业部门）、生产环节，涉及三项内容：补贴环节、补贴范围、补贴方式。为了照顾各方诉求，顺应民意，不断扩大补贴范围、增加补贴项目、提高补贴标准。只论耕种亩数，不管单产、品种、质量;既补贴政府收储粮，又补贴自产自用粮和自产自销粮，还补贴其他作物。大水漫灌，想让所有农民都感到领取种地补贴的快乐，逐渐偏离了粮食补贴的初衷。

（一）补贴环节

在生产环节补贴，按照种植亩数和亩均补贴标准计发，基本程序是：村级集中部署，逐户填写《粮食种植面积登记表》，乡级政府组成若干小组，逐户核实种植类别、播种面积，实地测量计算，粮农现场确认，公示、汇总，报乡级复核整理，提请县级农业、财政部门审批;核对粮农银行卡（一卡通），县级财政直接将补贴转入粮农银行卡。这项工作一般一年两次（两季）。一是实施费用高。补贴所有种粮户，户数多，要求严。印发表册、会议宣传、测量核实、确认公示、审批兑付，实施费用、奉行成本高。经办人员忙忙碌碌，小心谨慎，一不留意，可能惹得村民抱怨或被追责。二是时效性差。从填写《登记表》，到兑付资金，需要数月、甚至半年时间。非粮食主产区，人均土地少、种粮面积小（有的家庭播种后就外出务工了），补贴只有几百元，有的甚至还不到百元，缺乏吸引力，作用不大。（即使不补贴，也会照常种植;发给补贴，该种什么还是种什么。

（二）补贴范围

粮食补贴出台之初，只包括小麦和稻谷（属于国家储备粮），也只在主产区实行补贴。为了增强亲民情怀，进一步提高粮农种粮的积极性，有的省份扩大到玉米、油菜、大豆、花生、棉花等农作物，在非主产区也发放补贴，有的干脆变成种地补贴。有的省市还加大了对规模户和特色户的补贴，例如对种植大户、大棚种植户、药材花卉养殖户、果品蔬菜种植户实行补贴。从而滋生了形式主义、喧宾夺主、干预市场三大问题。

1. 形式主义

各地相互攀比，比财政投入、比增幅，建示范基地、造视察现场，当成政绩工程、工作亮点。看看现场竖起的“政府补贴示范基地”“××单位（领导）扶持项目”等牌匾，就能觉察到当地对各种补贴的青睐和炽热。

2. 喧宾夺主

保障粮食安全，就是一旦遭遇荒歉、特殊事态，粮食短缺，国家能及时开库放粮，保证库里粮食充足。这就要求政府抓大放小，有所为有所不为，不能为照顾所有种地户的情绪乱补贴，企图让所有种地户都说好。什么都补贴还不如无补贴。个别地区为了出彩，对其他作物的补贴高于对主粮的补贴，其他作物收益本来就高于主粮，从而弱化对主粮的补贴和保障能力。

3. 干预市场

副粮等非国家储备粮不危及国家粮食安全，副粮以及特色种植等应当由市场调节，如果政府随意扩大补贴范围，分散使用资金，造成人力、物力、财力的大量浪费，干预了正常市场秩序，也降低了工作效率和资金效率。补贴范围越大、花钱越多、干的越累，保障主粮安全的效果越差。

（三）补贴方式

粮食直补和地力补贴、农资补贴等整合后，粮食补贴总的可分为综合补贴、良种补贴两类。实行货币化补贴，粮农领到钱，自主选种购肥买药，简捷合理高效。种粮收益增加，自然有人舍得投入;粮农花自己的钱，更知节俭，最有效率。个别地区怕粮农没把补贴用到种粮上，或买了假种假肥假药，积极探索实物补贴方式，忙着考察、招标、服务，替粮农选种购肥买药，急人所急、做人所做，把温暖送到粮农心坎上，结果适得其反。把粮农私事当成政府公事去办，增加了环节和利益纠缠，不仅增加了工作量，降低了办事效率，还容易产生矛盾纠纷，农民自主决策，出了问题，自己找商家协商，协商不成上法庭。政府替他们采购，做的再好，也不可能合所有人的愿，一旦达不到预期效果或出现问题，就会怀疑政府干部有私心，让政府对此负责。

二、改进粮食补贴的设想

蚂蚁过冬，贵在储备。同理，国家粮食安全，增产是基础，储备是关键。一方面粮食是商品，产量质量主要靠市场调节，不论自产自用还是用于交易，市场对生产起决定性作用。另一方面粮食安全是国家的责任，关键在国家储备，有备无患，政府对安全起决定性作用。牢记补贴目的是保障国家粮食安全，要围绕国家储备搞补贴，把补贴放在政府收储环节、放在主粮，进而传导到生产环节，激发种粮积极性，促进多产粮、产好粮。

（一）补贴环节

粮食补贴放在国家收储环节，即在国家征收储备粮时，提高最低收购价，补贴含于价款（包括地方政府储备，政府委托储备）。一是简单准确。按收购品种、等级和数量计价，一手交粮一手交钱，及时结清，你情我愿，公平交易，公开透明。免除了在生产环节补贴的各种事务、费用和纠葛。二是涉及部门和环节少。粮食储备部门向农发银行贷款或使用财政资金，依法收储，财政部门按政策据实计算补贴即可。这也是粮食收储部门、农发银行与财政部门的常规业务、传统做法，只是收购价格调整，业务量、运作费用几乎不增加。三是轻松主动。部门前瞻研究，政府合理决策，提前发布收储品种、价格、验收标准等，引导粮农提前选擇品种、改善种植。粮食收储部门坐等或预约收储，简捷高效，无需走门串户、再三叮嘱。如此，精简了粮食补贴范围和数量，补贴户数大大减少，有的县可能由原来十几万、几十万户减少到几百、几千户，乃至零户。政府和农业部门垂拱而治，财政少支出，粮农少受折腾。

（二）补贴范围

做好国家粮食储备，即保障储备粮的数量和质量，明确补贴范围，有的放矢，才能增强补贴的针对性、有效性。一是保障主粮数量。粮食补贴的对象是国家储备的主粮（小麦和稻谷）。“储备、主粮”是补贴的必要条件，通过补贴储备的主粮，更好地发挥政府的调节作用。副粮等非国家储备粮靠市场调节;粮农自产自用和自产自销粮也要靠市场调节，更好地发挥市场的调节作用。同时规范各种补贴政策，限制对经济作物等实施财政补贴，减少对市场干预，节约财政资金，集中补贴主粮，保障国家粮食安全。二是改善主粮品质。一方面对优质品种、政府鼓励推广的品种，合理定价，引导粮农推广种植，无需硬性推广或替粮农采购新种子。另一方面合理设定极差和价格，优质优价，激励粮农增加投入、精耕细作和发展有机农业，提高粮食质量;也能避免将劣质粮交售储备，而优质粮自行销售的现象。

（三）补贴方式

补贴项目统一整合在最低收购价内，全部实行货币化补贴，不得采用实物补贴方式。其优点有三：一是促进增产。按向国家实际交售的数量计算补贴，促使粮农增加投入，扩大规模、提高亩产，提高交售率。二是促进提质。不同品种、不同质量的粮食价格不同，粮农会综合考虑资本投入、产量与单价，以及自己的土壤特点，自主选择粮食品种。三是促进提效。粮农想多赚钱，就要提高粮食商品化率、劳动生产率，从而促进土地流转，加快规模化、机械化和科学技术、智能技术的推广;也促进化肥、农药等农资的使用减少，努力降低成本。反过来，规模化、机械化和科技化的推进，又能节省人财物力，提高投入产出率，增加利润。赚钱越多，越舍得投入，良性循环。其实，现有种粮大户（种植大户、养殖大户、农机大户）不一定是本村村民、传统农民，还有可能是工商业主、房地产商在市场的驱动下，将资本转入农业，大多都实行公司化运作，变成涉农企业、农场主，在对国家作贡献的同时，自己也能赚大钱。

结 语

保障国家粮食安全，储备是关键。干劲很可贵，资金不可少，但是必须找对部门，切准方法。找对部门、才能有效工作，切准方法、才能有效花钱。生产部门主抓，在生产环节补贴、广泛补贴，钱撒了芝麻盐，操心耗钱费力不讨好;储备部门负责，在收储环节补贴、补贴主粮，钱用在刀刃上，省心省钱省力绩效高。既补生产又补储备，等于花了双份的钱。不能只比财政投入，更要讲究方法，好方法换来新天地。财政资金有限，要保障的事很多，这就要求保障国家粮食安全，还要少花钱，巧用劲用巧劲，提高预算绩效。抓储备、补主粮，就能保障国家粮食安全，起到纲举目张、事半功倍的效果。可以说，用比原来更少的补贴资金，用不到原来1%的工作量和费用，就可实现比原来更好的绩效，真正起到财政资金四两拨千斤的作用。

参考资料：

[1]李亚飞.收储改革攻坚小麦深水区[J].瞭望，2018（26）.

[2]国家粮食储备局等.小麦和稻谷最低收购价执行预案. 国粮发[2018]99号.

[3]万士其.全力推进粮食和储备高质量发展切实扛稳粮食安全这个重任[J].中国粮食经济，2019（5）.

（作者单位：山东省沂水县统计局、县人大）