运用市场机制实现生态补偿

朱力 牛红卫

湿地作为重要的自然资源，其重要性在世界范围内已经逐步得到广泛的重视，世界各国正在逐步推行和运用湿地生态补偿制度，以加强本国的湿地保护工作。建立湿地生态补偿制度，可以用经济手段来解决湿地生态建设中的资金来源问题，协调公益性湿地保护与地区发展之间的矛盾。湿地缓解银行作为一种充分利用市场力量和社会资源进行生态补偿和生态修复的机制在美国方兴未艾。从全球来看，以湿地缓解银行为代表的缓解银行模式也在多个国家得到了应用。

永久性地保护好湿地缓解银行的生态功能

永久性地保护好湿地缓解银行的生态功能，是贯穿美国湿地缓解银行管理的核心理念和原则，其精髓可以用“长效”两字概括：“长”体现在美国湿地缓解银行机制对长期管理和永久性保护的强调，“效”则体现在注重考核、保障湿地缓解银行在维护生态系统功能方面的成效。

湿地缓解银行作为一种生态补偿机制，目的是为了彌补、抵消开发建设项目对湿地生态系统造成的不可避免的破坏。因为这种破坏往往是永久性的，这也就要求通过新建、恢复、改善、保护等途径而建立的湿地缓解银行的生态功能应该得到永久性的保障，真正实现湿地补偿机制的宗旨。美国湿地缓解银行的相关法规、管理制度不仅明确强调了对湿地缓解银行进行永久性的保护，还通过周全而细致的制度设计保障了永久保护这一目标的实现。

美国的湿地缓解银行并不是经营存贷款业务的金融机构，而是一处得以恢复、新辟、改善或保护的湿地，其目的是为了抵消、补偿开发项目给湿地和水生资源所带来的不可避免的破坏和损失。湿地缓解银行机制是为满足美国《清洁水法案》中相关条款合规要求而产生的一种湿地补偿机制。据统计，美国已建成的湿地缓解银行约1300家，仅2016年的交易规模就达32 亿美元（含河道缓解信用交易）。

美国湿地缓解银行的成功与其所倡导并推行的长效机制密不可分，这体现在湿地缓解银行的指导理念、机制设计、资金保障、机构能力等多个方面。

确保湿地缓解银行的长期管护监测有据可依

就机制设计而言，按照2008年由美国陆军工程兵团和美国环保署共同颁布的《补偿性缓解规定》，在实践中，最常采用的法律手段是保护地役权。保护地役权协议是土地所有者（地役权出让人）与地役权受让人（持有者）之间的法律协定，为确保对相关地块的保护而对其用途进行明确的限定。保护地役权是可以独立于土地所有权而存在的权利，因而可以由土地所有者以外的实体持有。但保护地役权与其对应的地块是绑定的，且一般情况下永久有效。因此，即使地块的所有权易手，其对应的保护地役权却不会变更，该地块新的所有者依然须遵循保护地役权协议中的约定，不得将该地块用于协议中所禁止的用途。保护地役权持有者负责监督相关约定的执行情况，必要时可以通过法律诉讼督促土地所有者纠正其违约行为。

相较于普通的保护地役权，湿地缓解银行的地役权协议方除土地所有人和地役权受让人之外，一般还包括陆军工程兵团。协议赋予陆军工程兵团独立执行保护地役权的权利，即在保护地役权受让人（一般为土地信托机构等非营利组织）未能有效履行相应监督责任的情况下，陆军工程兵团有权执行保护地役权协议中的约定。这也为保护地役权协议的执行提供了额外的保障。另外，由于湿地缓解银行的保护地役权须保证对应地块的生态功能达到具体的考核指标，所以保护地役权协议中作出的限定比普通保护地役权协议要更为严格。保护地役权作为具有强制约束力的法律工具，为长期保护湿地缓解银行的生态功能提供了坚实的法律保障。

除保护地役权协议之外，湿地缓解银行的长期管护计划也从制度上确保了对湿地缓解银行土地进行有效保护。顾名思义，该长期管护计划针对的是湿地缓解银行在验收达标并售出缓解信用之后应采取的维护和管理措施，目的是为了让湿地缓解银行能永久性地提供相应的生态功能。这种保障体现在多个方面：长期管护计划是湿地缓解总体方案的核心要件之一，且在湿地缓解银行递交申请之初就须制定出来，还须经过陆军工程兵团牵头的跨部门审核小组的严格审批。陆军工程兵团对长期管护计划所应涵盖的内容和细节有详尽的要求。比如：该计划必须明确长期管护的责任方、湿地缓解银行生境和物种的基线数据、长期管理和监测方案、资金需求及资金保障机制等方面的信息。另外，该计划中的长期管理和监测方案部分除了设定生态状况、硬件设施、日常管理方面的目标外，还必须细化每一项下具体的活动和工作内容，这使得湿地缓解银行的长期管护更加系统、细致，而实施长期监测也有据可依。

为湿地缓解银行的长期管护提供永久性保护资金

从资金保障来看，陆军工程兵团要求湿地缓解银行经营者在其制定和提交的长期管护计划中，必须说明湿地缓解银行长期管护的年度成本以及能支付这些成本的长期资金保障机制。一般而言，湿地缓解银行长期管护的成本分为两部分：一部分是保护地役权持有人对缓解银行进行长期监测和进行侵权诉讼所需的花费，另一部分是负责长期管护的机构对湿地缓解银行进行长期维护和管理的成本。这两部分的费用都是由湿地缓解银行的经营者负责提供，支付方式包括一次性付清、分期付清、从湿地缓解信用销售额中按比例计提。

长期管护资金的目的是为湿地缓解银行的永久性保护提供资金，因而需要有相应的金融产品和机制让长期管护资金池产生持续而稳定的现金流。这些工具通常包括年金、信托、留本基金等。为了保证有充足的资金用于长期管护，保护地役权持有人和长期管护机构在计算资金池本金时必须精打细算，量“出”为“入”，在尽可能充分估算管理和维护所需的各项年度费用的基础上，按照扣除通胀因素后的投资回报率来推算所需的长期管护资金的本金数额。由此匡算出的数额是确定长期管护资金规模的基准，最终的金额由负责长期管护的机构和出资的湿地缓解银行经营者经过协商达成一致。有了长期的资金机制，负责湿地缓解银行长期管护的机构才有资源开展长期管护计划中列明的各项管理和维护工作，进而让湿地缓解银行持续发挥其生态功能。

發展非营利性质的土地信托组织和自然保护组织

从机构能力看，美国数量众多、运作成熟、经验丰富的土地信托机构和自然保护组织为湿地缓解银行的长期管护提供了有效的组织保障。湿地缓解银行机制之所以能吸引社会资本的参与，是因为湿地银行的经营者通过开发湿地缓解银行项目，生成并出售缓解信用，可以利用规模效益赚取可观的商业利润。换言之，只有缓解信用交易环节中才产生利润，而湿地缓解银行长期的管护环节并无盈利可言。因此，在湿地缓解银行经营者看来，由他们来负责湿地缓解银行的长期管护会牵扯精力、分散资源、错过其他营利的机会。在这样的背景下，在美国已经发展了比较成熟的非营利性质的土地信托组织和自然保护组织，充当了湿地缓解银行长期管护者的角色。

非营利性土地信托组织在美国由来已久。美国的湿地缓解银行的经营者以商业公司为主，州或地方一级的政府机构、自然保护组织等非营利机构也可以作为湿地缓解银行的开发经营者。这些组织通过接受捐赠的土地，持有保护地役权，或筹资购置关键的地块，管护着许多生态保护价值很高的土地。作为土地的看护人，这些组织的宗旨就是致力于为子孙后代管护好值得保护的土地。以土地信托组织为代表的非营利组织在湿地缓解银行的长期管护中通常发挥两个方面的作用：一是作为湿地缓解银行保护地役权的持有者负责长期的监测并对违约行为进行纠正，二是作为长期管护者对湿地缓解银行进行管理和维护。土地信托组织可以根据自身机构的目标、策略、能力、资源等具体情况在这两方面的工作中选其一，或是两者兼选。对土地信托组织而言，参与湿地缓解银行的长期管护有利有弊：一方面，土地信托组织可以通过管理湿地缓解银行扩大自身管理、保护的土地网络，培养并提升机构的专业能力;另一方面，湿地缓解银行的长期管护也意味着土地信托组织必须承担更多的责任并面临更多的风险。是否参与湿地缓解银行的长期管护，土地信托组织需要权衡利弊，审慎决策。而正是由于这些非营利性的土地信托组织和自然保护组织的存在和参与，湿地缓解银行的长期管护问题才得到了有效的解决，湿地缓解银行机制的运行才形成了一个完整的链条。

综上所述，美国湿地缓解银行的设计者和监管者在通过制定法律框架来培育湿地缓解信用交易市场之外，还从指导理念、机制设计、资金保障、机构能力等多个方面强调了对湿地缓解银行的永久性保护。由此可见，湿地缓解信用交易只是手段，而永久性保障湿地缓解银行的生态功能、实现湿地的“零净损失”才是目的。如果只重视湿地缓解信用交易市场的创建和运行，而忽略了每一份湿地缓解信用背后所对应的湿地生态功能的保护和维持，难免会舍本逐末，事与愿违。美国湿地缓解银行机制中所体现出的立足长远的原则、缜密周全的制度设计、一丝不苟的执行力度，以及社会组织的尽责和投入都是我们值得思考、借鉴的地方。（来源：中国自然资源报）