完善农村基本经营制度必须深化农村集体产权制度改革

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，针对农村集体产权制度改革与完善农村基本经营制度作出了言简意赅而意义深远的表述：“深化农村集体产权制度改革，发展农村集体经济，完善农村基本经营制度。”

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，见新华网www.xinhuanet.com/2019-11-06。

这无疑是指明了我国农村基本经营制度的完善与农村集体产权制度深化改革之间的内在联系，由此我们不难得出这样一个命题，即完善农村基本经营制度必須深化农村集体产权制度改革。

回顾我国农村改革的历程，现阶段农村基本经营制度的提出，正是与我国农村集体产权制度的改革进程息息相关的。众所周知，由于三级所有、政社合一的人民公社制度超越了我国社会主义初级阶段农村生产力发展的现实需要，严重束缚了广大农民群众的生产积极性，导致我国农业生产徘徊不前，群众的温饱问题长期得不到解决。为了能够吃饱肚子，以安徽凤阳小岗的18位农民为代表，一些农民在20世纪70年代末偷偷搞起了包产到户，包干到户，因其调动了农民群众的生产热情和积极性，促进了粮食增产和农民增收，最终得到了中央的肯定并得以在全国农村推行，从而揭开了我国农村集体产权制度改革的帷幕。肇始于农村基层而具有诱致性特点的农地承包经营，最终成为了由中央全面推动的强制性变迁。这一改革触动了集体农地的产权制度，由传统的集体所有集体统一经营改变为集体所有家庭承包经营。在坚持农村土地劳动群众集体所有制的前提下，集体土地承包给了本集体的农户，由农户自主经营。于是，集体农地的产权束不再是集体所独享，除狭义所有权之外的农地产权，包括使用权、收益权和经营决策权等都被赋予了本集体的农户，这在理论上被概括为土地所有权与承包经营权的两权分离。集体统一经营改革为农民分户经营，在交够国家留足，集体余下归己的利益激励下，农民的生产积极性空前高涨，我国的粮食生产也因此连年上了台阶。改革促进了农业生产力的发展，但这是通过激励生产力中人的要素所实现的，而土地作为农业生产的基本要素，则由于分户承包改革而变得分散而零碎，无法获得土地经营的规模效益。同时，分户经营的分散性也导致了小农户面对大市场时的矛盾和问题。已有的改革在解决了传统的集中统一经营所产生问题的同时，不能不直面分户经营所存在的问题。实践证明;只统不分，难以调动农户的积极性;而只分不统，我国农业机械化和农业产业化发展又面临严峻约束，农业现代化目标难以实现。在认真总结改革中集体农地两权分离实践经验的基础上，中央不失时机提出了我国农村基本经营制度应是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村基本经营制度的提出和强调统分结合，正是基于集体农地产权改革后，集体拥有所有权而农户获得了承包经营权这样一个现实，因而集体农地产权变革是提出统分结合的农村基本经营制度的前提。

虽然家庭承包经营制度改革中，中央适时提出了统分结合的农村基本经营制度，然而综观全国农村，改革中分户承包落实到位了，而“统”却普遍难于落实。面对农地经营分散、细碎化，农户难以抗衡自然风险和市场风险，而集体的“统”难于形成的现实，加之种养大户和农民自发组织合作社的出现以及部分工商资本的下乡，因土地流转而产生了新型农业经营主体，农地的两权分离发展为三权分置，集体农地产权束中的所有权、承包权和经营权分别归属于村集体、承包农户和流转土地经营方，这也是改革中集体产权制度的创新性探索。理论界对于集体的“统”为什么难于形成，通常认为是改革以来集体经济的衰落，即便是有心统也无力统。那么，我们需要问一问：到底如何才算“统”？“统”是否也如“自古华山一条路”，只能回到集体集中统一经营？而要得出正确的答案，理论上必须阐明“统”的实质是什么。在笔者看来，统分结合的农村基本经营制度中，“统”的实质就是社会化组织功能，“统”就是要将改革后分散承包经营的农户，通过各种利益连接纽带和机制，吸引他们自愿加入各种社会化的组织结构中，通过融入社会化组织体系，落实统分结合，实现小农户与现代农业的有机衔接。显然，这既符合我国当前和今后很长一个时期，小农户家庭经营仍然是我国农业的主要经营方式这一国情，同时又是乡村振兴战略实施和实现我国农业现代化的必然要求。明确了“统”的实质是社会化组织功能，那么，只要是能够发挥社会化组织功能，无论是集体经济组织，还是农民自发组织的合作社等新型农业社会化组织，客观上也就是在发挥“统”的作用。这样一个认知，来自于对农村改革实践中一些新探索的思考。譬如，贵州农村的“三变”改革中，既产生了村集体主办合作社的塘约案例，也产生了村集体领办并入股合作社的南猛案例，还出现了由能人组织农户自发创办合作社的飞虎山案例。以上三个案例，前二者均与村集体息息相关，只是具体运作不同

对其所作分析，请见程民选、徐灿琳：坚持和完善农村基本经营制度：新思考与新探索，中国人民大学复印报刊资料《社会主义经济理论与实践》2019年第1期。;后一案例则非由村集体组织，而是经由能人自发组织、跨村运作的农民合作社。由村集体组织的合作社，目前局限于行政村范围内，而农民自发组织的合作社的发展，其社会化组织功能并未止步于行政村边界，因此也可能更有利于资源的优化配置。由村集体组建的合作社，只要是本村成员，凡有参加合作社意愿者均可入社。而由能人组建的合作社，对于入社社员则有选择的考虑，并不一定接纳所有愿意加入的农户。就这一点论，要做到一个都不拉下，似乎又非集体经济组织莫属。以上基于“统”的实质分析，明确村集体组建的合作社和能人组建的合作社都具有社会化组织功能，我们也就能够对中央在一系列文件中，为什么既强调发展集体经济组织，又强调大力扶持农民合作社等新型经营主体的成长，获得一个全面的理解。这是因为，促进集体经济组织的发展和扶持农民合作社等新型经营主体的成长，无疑都是统分结合的农村基本经营制度的内在要求。由此可见，认为惟有集体经济组织才能发挥“统”的功能的观点存在片面性。有鉴于此，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》中明确指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，需要长期坚持并不断完善。扶持小农户，在坚持家庭经营基础性地位的同时，促进小农户之间、小农户与新型农业经营主体之间开展合作与联合，有利于激发农村基本经营制度的内在活力，是夯实现代农业经营体系的根基。”

中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，中华人民共和国中央人民政府网www.gov.cn/2019-02-21。

发展集体经济组织和扶持新型农业社会化组织成长，是实现统分结合的农村基本经营制度的题中之义。由此去审视现阶段集体经济组织发展和新型农业社会化组织成长的现状和问题时，笔者认识到，无论是着眼于发展集体经济组织，还是着力于新型农业社会化组织的成长，完善我国农村基本经营制度都离不开农村集体产权制度的深化改革。

我国农村产权制度的深化改革业已完成了对于集体土地的“确权颁证”，而农村土地制度三项改革工作也正在进行中。当我们对于这一轮改革究竟落实了什么，从农村基本经营制度的视角进行审视时，笔者所得出的结论是：农户的承包经营权和宅基地使用权因获得了铁证，农民对于集体土地的用益物权有了法律保障。然而，集体土地的所有权究竟包含哪些行为性权利却并未明确。何以如是说？不妨就现实中人们熟知的事实来明证。这些年来，因为青壮年农民外出务工，农村中土地撂荒的现象随处可见。对于集体所有土地的被撂荒，请问作为所有者的集体能够行使何种权利予以制止？又如，对于因倾倒废渣废水等而污染毁损了集体农地，作为所有者的集体有出来维权的吗？虽然，通过确权颁证集体也获得了属于本集体的土地所有权证，但却并未明确集体对于其所有土地能够行使何种权利，空有一个本本，不正是有名无实吗？这个问题如果不能通过深化集体产权制度改革予以解决，要更好地发挥集体“统”的功能恐怕难以如愿。同样道理，三项试点中统筹缩小征地范围与农村集体经营性建设用地入市，如果能够全面落实，则对于集体产权的切实保护必将有利于集体经济的发展壮大，从而有利于完善我国农村基本经营制度。

对于农村集体产权的深化改革，下一步的重点，一方面应是在切实保护农户承包经营权的同时，落实集体所有权。笔者提出的落实集体所有权，即是要明确集体对于其所有的土地，分類来看，各自应当享有哪些行为性权利。比如，就农村集体经营性建设用地论，要依法明确并保障农村集体对于本集体的经营性建设用地的所有权、使用权、收益权和入市交易权。对于集体农地，则应重点考虑集体农地所有权的行使边界，既不妨害集体成员的承包经营权，也不妨害土地有序流转后经营方依法经营的权利，但却有权管理本集体所有农地的是否合规使用，并依法赋予集体收回撂荒农地并重新配置使用的权利，维护本集体土地不受侵害（包括污染毁损）的权利以及对于本集体受损土地的索赔权和要求恢复权。而对于宅基地，则应赋予村集体依法管理本集体宅基地的权利。这样一些权利，本是村集体依据我国宪法，作为本集体土地的所有者所应当享有的权利，但在我国现行土地管理法、农村土地承包法等相关法律法规中尚未得到应有规定，需要在农村集体产权制度深化改革中依法予以进一步的明确。譬如，我国农村土地承包法对于农地的弃耕抛荒等，在第六十四条中是这样规定的：“土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。”

参见《中华人民共和国农村土地承包法（最新修正版）》，法律出版社2019年第1版。显然，本条所适用的是承包方将农地经营权流转后的情形，而并不涉及承包方对于承包经营农地的弃耕抛荒，而现实中这类农地撂荒现象更为普遍。对于集体农地的撂荒，农地所有者对于承包者无法行使任何权利，对于经营权流转出去的弃耕抛荒，也只有要求终止土地经营权流转合同的权利。至于这一要求无法实现时集体作为所有者可以进一步行使什么权利，却没有了下文。虽然在农村土地承包法中，也有两处提到发包方依法收回承包地，但都流于空乏，而缺乏具体的明确规定。由此不难看出，集体对于其农地的所有权已然被严重弱化。再如，我国农村土地承包法中，对于发包方的权利作出了如下规定：一、发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地;二、监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地;三、制止承包方损害承包地和农业资源的行为;四、法律、行政法规规定的其他权利。

参见《中华人民共和国农村土地承包法（最新修正版）》，法律出版社2019年第1版。但这些权利更像是国家赋予的管理权利，而并非基于物权法等对于集体土地所有者应当享有产权的明确规定。再来看看目前关于农村宅基地的新规定：宅基地不能流转给城市人口，且只能在本集体成员中流转;国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。可见规定重点仍在宅基地使用方利益的保护上，而对于已经进城落户同时不愿退出宅基地者，作为土地所有者的集体很难有所作为。众所周知，产权实现的重点：一是收益权，二是处置权。由于宅基地归本集体成员无偿使用，作为集体土地所有者已无收益权可论，而现有规定也不保护集体对于空置宅基地的处置权，那集体对于宅基地的所有权究竟何以体现？最近在江西上饶考察，看到这样的宣传：“宅基地不是祖业，而是集体资产”。提法无疑是正确的，但问题在于宅基地作为集体资产的产权何以落实。

另一方面，针对新型农业社会化组织成长的需要，农村集体产权制度深化改革中，对于新型农业经营主体中承担社会化组织功能的，诸如农民合作社及其联合社、农业企业、农业产业联合体等，其在依法合规经营中对于非农建设用地的客观需求，也应当据实予以合理解决。譬如他们对于农机库、仓储、冷库、晾晒用地、加工用房等及相应出入道路的用地需求，应当基于客观、真实和合理的原则予以满足，而不宜一刀切。这方面土地管理重点防范的是变相占用，而绝不应是卡经营的实际用地需要。有关管理部门不能因为有变相占用的事例就因噎废食，一刀切，用一个指标针对不同需求，这样的结果必然是应当满足的实际用地需求难以得到批准，从而影响新型农业经营主体社会化组织功能的发挥，同样不利于我国农村基本经营制度的完善。

综上所述，我国农村集体产权制度改革进程中，中央适时提出了我国农村基本经营制度应是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这不仅符合集体农地产权改革后，集体拥有所有权而农户获得了承包经营权这样一个现实，而且也能据实得出集体农地产权变革是统分结合的农村基本经营制度的前提这样一个结论。而完善我国农村基本经营制度同样离不开我国农村集体产权制度的深化改革。农村集体产权制度深化改革下一步的重点：一方面应是在切实保护农户承包经营权的同时，落实集体所有权。这个问题如果不能通过深化集体产权制度改革予以解决，要更好地发挥集体“统”的功能恐难如愿。另一方面，针对新型农业社会化组织成长的需要，农村集体产权制度深化改革中，对于新型农业经营主体依法合规经营中对非农建设用地的客观需求，也应当据实予以合理解决，切实支持新型农业经营主体的成长，以利于吸引小农户自愿加入合作社等社会化组织结构中，更好地发挥其社会化组织功能。

（责任编辑：杨 洋）