城市轨道交通投融资模式浅析

摘要：城市轨道交通极大地方便了人们的出行，近年来我国城市轨道交通投资建设需求呈快速增长态势。城市轨道交通具有投资规模大、建设周期长、投资回报率低等特点，选择符合地方经济发展特点的轨道交通投融资模式，城市轨道交通发展中需要解决的关键问题。本文对国内外发达城市轨道交通投融资模式进行了梳理，对各模式的适用条件及范围进行了分析，为城市轨道交通项目选择合理可行的投融资模式提供参考。

关键词：城市轨道交通;投融资模式;建设

根据中国城市轨道交通协会发布的《城市轨道交通2018年度统计和分析报告》，截至2018年12月末，全国已有35个城市开通了城市轨道交通，运营线路185条，营运线路总长度5761.4公里。2018年全年共完成城轨交通建设投资5470.2亿元，同比增长14.9%，在建线路总长6374公里，可研批复投资额累计42688.5亿元。截至2018年底，共有63个城市城轨交通线网规划获批，其中，城轨交通线网建设规划在实施的城市共计61个，在实施的建设规划线路总长7611公里。数据反映我国城市轨道交通投资建设规模呈稳步增长态势，由此产生了巨大的投融资需求。

一、城市轨道交通投融资特点

（一）投资规模大

国内城市轨道交通以地铁项目为主，由于线路建设贯穿于城市各区，涉及大量的征地拆迁，同时由于地铁施工主要在地下进行，工程造价较高，目前国内一般城市的地铁每公里平均建设成本约6～7亿元，北京、深圳等一线城市地铁新线建设成本已经达到11亿元/公里，北京地铁16号甚至达到了每公里12亿元。按照平均投资成本估算，在普通城市投资建设一条长30公里的地铁线路，保守估计总投资需达到210亿元左右，相当于中等城市一年的财政一般预算收入。因此，完全依靠政府财力来支撑地铁项目投资建设是远远不够的，需要多元化拓展投融资渠道。

（二）建设周期长、投资回报低

相对于其他基础设施建设项目，城市轨道交通的建设周期一般长达5～7年，同时由于城市轨道交通是准公共产品，其票价一般由地方政府制定，不能随意涨价，而线路通车营运后的维护成本很高，依靠票务收入一般无法覆盖营运支出以及财务费用，致使项目投资回报率较低，项目自身无法实现盈亏平衡，很难吸引到市场化投资，往往需要提供政府补助、增加轨道沿线土地开发收益补偿等方式，以支持轨道项目的建设、营运以及偿债。

二、国外主要的投融资模式

为了筹措城市轨道发展所需资金，国外发达城市一般会根据当地的经济、人口、财政承受能力等具体情况，采取形式各样的投融资模式，主要包括政府主导型投资、公私合营投资、私营投资等模式。

（一）伦敦模式

伦敦是世界上最早拥有地铁的城市，距今已有136年历史。早期伦敦地铁的建设及运营依赖于中央政府的投资及补贴。因政府财政支出压力较大，长期投资不足，造成地铁建设进展缓慢、设施更新不够、运营维护水平低下。为了提高运营效率以及服务水平，伦敦地铁于1996年开始实行私有化，采取PPP模式对地铁设施进行改造，将基础设施的经营权进行分离，采取招标方式选择私营合作机构，将30年的特许经营权分别转让给SSL、BCV和JNP三家私营基础设施公司，由三家公司分别负责地铁隧道、车辆、车站、轨道和信号系统的维护和升级改造，使其保持良好的运营水平。运营和票务依然由伦敦地铁公司负责，基础设施公司的回报由固定部分和绩效部分组成。伦敦地铁的PPP模式最终以失败告终.2008年Metronet联合体宣告破产，直接导致英国政府损失超过41亿英镑：2010年另一个PPP联合体Tube Line也宣布破产。伦敦地铁PPP模式之所以破产，究其原因是地铁项目具有很强的公益性.而私营企业往往以利润最大化为目标，使得伦敦地铁与社会资本在后续运营投入方面很难达成一致：另外，伦敦PPP合作模式设计过于复杂，对经济结果论证不够充分，与实际经营情况偏差较大，导致项目公司出现连续亏损，合作方矛盾日益突出，最终破产。

（二）东京模式

东京地铁主要存在公营和私营两种模式，虽然政府对公营和私营地铁都会给予补助，但为了避免被私营轨道交通垄断，不断提升公营轨道交通的市场份额，政府对公营轨道交通的补助力度要远大于私营轨道交通项目。20世纪90年代之前，对于公营地铁项目，政府的补助内容多为补助运营费和建设费，而私营地铁项目中政府补助内容则主要是对投资的利息补助，金额与比例都较为有限。为了维持私营地铁的建设和发展，政府推出了各种受益者负担制度来降低和分摊建设成本。即按照公共交通建设经营的公平性原则，让那些因轨道交通开发而受益的个人或机构承担相应的费用，譬如由車站及周边地区的开发商全额负担地铁建设工程费：或以地铁通行区域的全体市民、企业作为征收对象，超额征收法人居民税，增收部分作为资金积累补助轨道交通建设：或者由站点周边物业开发商及企业分担轨道交通车站与建筑物之间的联系通道工程费用等等。

（三）新加坡模式

新加坡经济发展水平较高，政府财力雄厚，地铁投资经营模式为“官办民营”，即建设与营运相分离。新加坡国土运输局负责所有轨道交通项目的建设，承担建设成本，拥有地铁线路的所有权。线路建成后交付新加坡快速轨道交通公司（私营企业），与其签订租借合同，由其负责营运。政府投资建设资金来自财政盈余，运营模式以企业自负盈亏、票价覆盖运营成本为目标。由于新加坡国土面积小，地铁投资规模小，加之地区经济发达，国民可支配收入较高，支付能力较强，使得新加坡政府财力足以支持投资地铁，而国内居民对票价也有较高的承受能力。因此，这种政府买单建设、企业市场化营运的投融资模式能够一直持续。

（四）曼谷模式

曼谷轨道交通在全球率先引入私营资本建设营运、政府监管票价模式。曼谷4条城市轨道交通线路中，有两条是由一家名为曼谷大众交通系统公共有限公司（ BTS）的私营企业投资，该公司背后是一家主要从事房地产投资开发的家族企业，没有泰国政府的身影。该模式下政府有效地解决了城市轨道交通的建设资金，为了保证工程建设质量以及项目的公益性，政府与BTS公司签订为期30年的特许运营协议，通过合同形式对项目的建设、运营进行约束。该模式能够最大限度地激发私人投资者的兴趣，引入民间资本解决建设资金瓶颈，但由于私营企业的逐利本性，不可避免地在票价、线路走向等敏感问题上与政府发生矛盾，同时私营企业为了控制成本，会尽可能节约运营开支，运营维护方面无法保障足够的投入。因此，该模式下较难保证城市轨道项目的公益属性及服务质量。

三、国内城市轨道交通投融资模式

根据城市轨道交通的投资来源可分为政府直接投资模式以及引入社会资本模式，早期为了加快城市轨道基础设施建设，国内各城市的轨道建设以政府直接投资为主，自国发2014年43号文发布以来，中央大力规范政府投资行为，严控政府隐性债务新增，完全依靠地方政府财力发展轨道交通今后将变得愈发困难，各地开始积极探索PPP模式，大力引入社会资本参与城市轨道交通发展。

（一）政府直接投资模式

1.模式定义

在政府直接投资模式下，轨道建设资金来源主要由两部分构成，其中项目资本金主要由地方政府及下属轨道交通企业共同筹措，其余资金通过债务性融资解决。此模式的优点在于地方政府对投资项目可以完全把控，由于不涉及PPP、BOT模式下的社会投资方合作，项目审批及投资流程相对简化，易于发挥融资的杠杆作用，有利于加快推进轨道交通项目建设。缺点则在于地方财政承担的资金压力较大，对于部分经济欠发达、财力有限地区，无法通过该模式发展轨道交通。

2.政府资金来源

（1）城市轨道发展专项资金。为了推动城市轨道交通的发展，满足项目投资需求，国内多个城市成立了轨道交通发展专项资金，用于筹措轨道建设资本金投入、经营亏损补贴以及偿还债务本息，如长沙、武汉、杭州、东莞、郑州等国内大多数地铁城市都已经成立专项资金。轨道交通发展专项资金一般在当地政府年度财政预算编列，主要来源包括当地财政预算安排的轨道交通建设年度资金、土地出让收入中用于轨道建设的部分、城市基础设施配套费用、人防经费、相关税费减免、国家、部委、省级专项拨款等。

（2）市、区（县）财政分摊出资。国内多个城市如广州、宁波、长沙、杭州等采取了市、区（县）财政分摊方式，由市本级以及线路途经区（县）财政共同承担轨道项目资本金出资责任。按照“谁投资、谁受益”的原则，地方政府将根据地铁项目给各区县带来的受益程度，具体考虑因素包括线路途径长度、设站数量、受益人口数和土地出让收益等，再综合各区县财力以及下年度全市轨道项目需要筹措的资本金，将市本级及各区县应该承担的资本金出资额进行摊派。承担出资责任的市、区（县）政府应在年度财政预算中安排专项资金，及时、足额向轨道交通企业拨付建设资金。

（3）国家专项建设基金。2015年由国家发改委主导，国家开发银行以及农业发展银行共同成立了国家专项建设基金，用于支持国家重点基础设施领域的项目建设，其中城市轨道交通被列为重点支持对象。国家专项建设基金主要通过股权方式投入到基础设施建设项目，补充项目资本金。由于专项基金的投资期限长达10～ 20年，且有中央财政给予的高额贴息，资金成本非常低，投资条件相当优惠，国内多个城市的地铁项目均申请该基金支持轨道建设，已有长沙、武汉、宁波、南宁等多个城市的地铁项目接受了基金投资。

3.债务性资金筹措方式

债务性资金筹措渠道较为多元化，银团项目贷款是建设阶段最主要的一种融资方式。银团项目贷款具有融资期限长、金额大、利率低等特点，较适合城市轨道交通项目，被广泛采用。在中央大力规范财政支出、严控地方政府隐性债务的背景下，通过发行地方政府专项债解决建设资金将成为未来政府直接投资的主要方式。2017年，深圳地铁发行了全国首个轨道交通专项债券，开启了轨道企业利用专项债解决项目建设资金的先河。除此以外，常见的轨道企业融资方式还有银行间债务融资工具、交易所公司债、企业债、境外发债、融资租赁、信托贷款、保险债权计划、理财直融、资产证券化等，企业一般会根据资金用途、期限及成本要求，选择对应的融资方式举借债务资金，以满足项目建设、债务置换、补充运营资金等方面的资金需求。

（二）引入社会资本投资模式

政府直接投资能够较快地推进地方轨道交通的发展，但对地方财力有较高的要求。自2014年以来，国务院多部委多次发文鼓励社会资本积极参与基础设施建设，大力推广PPP模式。PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府和社会资本通过建立合作机制共同向社会提供公共产品或服务。政府方通常采取授予特许经营权、政府购买服务、项目股权合作等方式与社会资本进行合作，通过建立利益共享、风险共担的长期合作关系，实现社会公共产品及服务的稳定供给。采用PPP模式投资建设城市轨道交通，充分发挥社会资本的资金优势和管理经验，可有效减轻政府财政支出压力，提高轨道项目投资及营运效率。但由于PPP模式组织形式复杂，合作模式设计需要经过多方协商，谈判周期长，操作难度较大，存在一定的风险。因此，采用PPP模式发展城市轨道交通需要事前經过十分周密的设计与论证方可实施。国内多个城市包括北京、深圳、天津、杭州、成都、武汉、重庆、长沙等相继落地了一批轨道交通PPP项目。由于PPP模式具有一定的先进性，能够解决基础设施投资领域的痛点，在今后的城市轨道交通项目中将会被越来越多的运用。

四、结束语

本文总结了国内外部分城市的轨道交通建设投融资模式，从中可以看出国外轨道交通投融资模式较为多元化，存在政府主导投资、公私合营、完全私营等多样化形式。而国内城市轨道交通投融资则主要分为政府直接投资以及引入社会资本两种形式。从国内外城市轨道交通的发展趋势来看，以政府为主导的投资模式正在逐步向多元化投融资模式转变。在中央大力规范政府投资、着力防范化解地方政府隐性债务的背景下，今后城市轨道交通建设将会越来越多的采取PPP模式，吸引社会资本参与到城市轨道交通项目中来，以减小地方政府投资压力。因地制宜，根据地方经济发展特点及财政承受能力合理选择轨道交通投融资模式，是保障城市轨道交通可持续发展关键所在。

参考文献：

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作者简介：

刘艺，长沙市轨道交通集团有限公司，湖南长沙。