公共物品政府供给与市场供给的比较分析①

邓阳

摘要：基于市场失灵理论及公共物品自身特征，长期以来公共物品的供给模式为政府单一供给;但伴随着经济社会的发展、技术水平的演进以及公共选择学派“政府失灵”理论的提出，政府单一供给模式受到挑战，市场逐渐开始进行公共物品供给，但也逐渐显现出一些弊端。因此，本文基于公共物品供给这一经典社会问题，以政府与市场两个供给主体为研究视角，在梳理政府与市场关系、公共物品供给问题的基础上，比较分析政府与市场对于公共物品在供给动因和供给可能性上的不同，并就这两种模式在解决公共物品供给中的实质性差异进行归纳分析，最后针对政府与市场这两个主体提出公共物品有效供给思路。

公共物品对于促进经济增长、提高全社会整体福利水平具有重要作用。由于公共物品的非竞争性和非排他性特征，通常价格机制难反映其价格与需求;加之“搭便车”难题，人们也缺乏积极性去显示自己对公共物品的偏好及自愿贡献公共物品。因而，为了实现经济平稳较快发展，长期以来人们选择以政府这一典型的集体选择方式供给公共物品，但政府在公共物品上的财政投入难以同上涨的公共需求相匹配，一定程度上形成了公共物品的给短缺。

对于公共物品的基本界定是从消费上具有非排他性和非竞争性角度展开的，然而这一定义是从消费角度进行的界定，并未指出供给主体应为政府或市场，所以应将公共物品定位于社会发展所必需的一种客观存在的商品或服务，从而对其供给主体展开论证分析。由于政府通常作为国家意志的执行者和国家本质的体现者，因此，本文中针对国家分析的视角均以政府视角为代表，对政府与国家的概念暂不作具体区分，同时以公共物品供给为主要研究对象，比较分析政府与市场在解决公共物品供给这一问题上的实质性差异。

1 文献综述

1.1 政府与市场

西方经济学界对于政府与市场关系的认识最早可追溯至1776年亚当·斯密提出的自由市场理论和政府不干预经济事务的政策主张，将政府职能限定为“守夜人’’，随后发展的新古典经济理论的发展同样主张政府不干预经济。伴随着经济危机爆发，以凯思斯为代表的政府干预主义开始占据主导地位，并指出市场失灵必须依靠政府力量进行干预以扩大需求，弥补私人有效需求不足。之后的新凯恩斯主义，在坚持政府干预市场必要性的同时，更加重视政府干预政策的有效性。20世纪70年代后，由于西方经济陷入（‘滞胀”危机，政府干预经济的负面效应开始显现，新自由主义经济随之兴起，并倡导自由市场，反对政府干预。

我国对于政府与市场这一关系的认识也经历了发展与深化的过程。在改革开放以前，我国强调政府计划的绝对主导地位;而在改革开放后，“計划经济不等于社会主义，资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”的重要论断从根本上解除了社会主义同市场经济对立的思想束缚;十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，更是坚持并深化了市场在社会经济发展中的重要地位。

1.2 公共物品

早在1739年，休谟在《人性论》中就提出了“公共物品”这一概念;然而对公共物品作出比较精准分析性定义的是萨缪尔森，他于1954在《公共支出的纯理论》一文中提出“公共物品就是在使用和消费上不具有排他性的物品。”在萨缪尔森理论的启发与指导下，公共物品理论得到了长足发展。在公共物品最优提供水平方面，Gregg（1974）等人提出给定某地区税基、税率、居民禀赋及偏好时，可以找到该地区公共物品提供均衡点;关于公共物品供给效率方面，Hanushek（1996）等例举现实问题证实政府垄断供给公共物品会产生社会经济效率损失，而Shleife（1998）的研究指出，政府可以与私人企业签订较为完备的合同，私有生产将比公共物品更有效率。

针对公共物品的供给主体在理论界一直具有争议。起初亚当·斯密将公共物品完全视为私人物品，应交由市场来提供;而以凯恩斯为代表的政府干预主义认为提供公共物品应是政府的主要责任。在此之后，新制度经济学者科斯的研究则证明了导航灯塔私人建造和收费的可能性，从而反驳了公共物品会使市场失灵的观点。我国学者对于公共物品供给的研究主要分为两种类型：一是对西方已有研究成果的梳理、评价;二是以西方理论为分析框架探究中国公共物品的供给主体及模式等问题。

2 公共物品政府与市场供给模式的比较分析

2.1 公共物品不同主体供给的动因比较分析

2 1 1“失灵问题”：市场失灵与政府失灵

关于政府提供公共物品的主流逻辑起点是：由公共物品的非竞争性和非排他性，指出私人供给公共物品存在市场失灵;针对市场失灵，提出政府替代市场的观点;即公共物品供给的市场失灵是政府提供公共物品的根本理由。

虽然公共物品的政府供给模式具有较大优势，但通过各国政府发展实际表明，由于理论分析和实际认识上的不足使得一些原本属于私人物品的商品也被当作公共物品纳入了政府的提供范围，并在公共物品供给中缺乏创新意识、可能存在寻租现象等，政府在供给公共物品过程中也存在着政府失灵的问题。因此，由政府单一供给的模式受到了理论与实践两个层面的质疑和挑战。基于此，学者们提出有效引入竞争机制解决“政府失灵”问题的办法，而市场机制的核心就是竞争，竞争越充分则生产越具有效率，公共物品的市场供给模式由此诞生。

2.1.2 公共物品的供给成本

供给公共物品所需要的成本应当由受益者共同承担，但由于非排他性无法对不负担成本而进行消费的消费者进行排除，就会导致以盈利为目的的私营部门供给公共物品所投入的成本无法得到补偿.企业家没有足够的激励去生产公共物品。因此，在公共选择理论产生前，主流经济学家们普遍认为，政府理应为公共物品的唯一供给主体。也正是由于公共物品的政府单一供给模式，造成了一些国家的财政压力。基于此，引发了公共物品供给从单一政府主体向市场供给模式的转变。

2.1.3公共物品供给的目的：公平与效率

市场供给模式下私营部门的生产效率对政府部门所形成的压力与示范效应也是公共物品市场供给模式兴起的重要原因之一。在市场竞争环境下，企业随时具有竞争压力，因而企业必须不断降低生产成本、提高生产效率与供给质量、寻求技术创新与进步，以扩大生产规模。市场机制本身不能实现收入的公平分配，因为在市场机制下，最需要公共物品的社会最弱势群体可能无法享受或只享受很少的公共物品。因此，在公共物品的政府供给模式下，政府更多的是从满足社会公众需要和公平角度进行考量作为以实现公平公正为重要职能的政府，需要主动介入，实现较为合理的分配格局。

2.2 公共物品不同主体供给可能性的比较分析

2.2.1 公共物品政府供给模式的可能性

政府的自身特性决定了其供给公共物品具有独特优势。斯蒂格利茨（1998）指出：“政府有两大显著特征：一是，政府是对全体社会成员具有普遍性的组织;二是，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这两大特性决定了政府在生产与供给公共物品方面可以通过行政命令划定公共物品的市场边界、禁止低效或无效的生产行为等有效解决“搭便车”问题。西方发达国家的发展经验也体现出政府提供公共物品数量增多的趋势，这与社会需求的不断扩增关系密切，同时也表明需要政府主动进行公共物品的生产与供给。

2.2.2 公共物品市场供给模式的可能性

林达尔（1918）指出，在假定消费者真实表露自身偏好的前提下，消费者之间可以通过资源合作就公共物品的供给数量与成本分担达成均衡状态，这一均衡可以通过个人的自主选择实现。由于消费者有足够的理性认识到显示偏好所承担的税收成本远小于隐藏偏好所导致的公共物品供给不足带来的损失，因而人们会有意愿显示对公共物品的偏好。同时，对于“搭便车”问题，一些学者也提出了不同观点，社区内成员从信任角度基于长期利益会减少免费搭便车的动机，这也说明私人提供公共物品并非任何时候都缺乏效率。

3 政府与市场在公共物品供给中的实质性差异比较

3.1 调节手段不同

政府在公共物品供给过程中，主要采用行政手段、法律手段及经济手段等方式。其中，行政手段与法律手段具有强制性特征，无法顾及经济个体的差异，一定程度会影响资源配置的效率;即使是为了保证公共物品可持续供应的经济手段——税收，虽然与行

政及法律手段相比具有较大灵活性，但仍具有一定的“一刀切”局限。而市场在公共物品供给过程中，为实现最优资源配置所采用的手段主要為价格机制、供求机制和竞争机制。在市场机制调节下，市场主体可以依据自身情况和市场条件，自主作出有利于自己的选择，从而使公共物品供给处于较为合理的配置状态。

3.2 信息水平不同

政府供给公共物品模式中所获取的信息来源于基层，而决策过程则集中于中央政府。由于经济生活中的生产者和消费者众多，生产约束与消费偏好也会千差万别;即使是同一个生产者或消费者，其在不同时间的生产或消费情况也不相同。因而相关信息极其庞杂而多变，政府难以对经济信息进行全面准确的把握;经济规模越大，经济联系就越复杂，政府掌握充分信息的难度也就越大。因此，政府很难掌握充分信息对公共物品的生产与供给作出最优资源配置的正确决策。在市场主导模式下，信息传递具有及时性、直接性和准确性的特征，市场中生产者与消费者对于公共物品的供求状况可以通过价格机制一定程度反映出来，价格信号能够为市场主体的经济行为提供信息指引。因而企业也能够通过比较充分的信息作出相对合理的决策。

3.3 决策效率不同

公共物品的政府与市场供给模式在决策效率方面的差异主要体现在以下两个方面：一是预算约束不同。政府为非营利组织，其收入来源于为税收，除用于公共物品生产与供给的投入外，支出多为公共开支，属于预算软约束。而市场经济运行中，企业的支出要受到收入的制约，如果收不抵支，就要面临破产问题。在此硬预算约束下，企业必须要合理确定投入产出，提高效率、降低成本;二是时滞长短不同。政府作出一项决策花费的时间要比私人部门的决策时间长，其原因在于存在认知、决策与执行时滞等。由于政府的层级架构设置，在信息传递、决策讨论、推广实施过程中需要经过的环节数较多;企业倾向于扁平化的组织结构，因而市场化决策相对简单直接，效率较高。

4 政府与市场供给公共物品的启示

政府干预经济活动的正当性通常以市场失灵为前提，而这也是近几十年来政府支出大幅上升的重要原因之一。伴随着技术进步、经济全球化等影响，市场的自身发展会更加高效、更加充分地满足更多的社会公民的需要，同时也因市场的愈发复杂，对政府干预的需求也相应有所变化。市场的发展也会带来一定不平等现象的产生，因此，政府如果以提升市场效率与公平性为出发点，而不是基于市场失灵进行经济活动的干预从而替代市场，那么一方面政府支出将有所降低;另一方面政府也能为促进社会公平向社会公众提供更多、更有效的公共物品。

对于公共物品的供给需要摆脱政府与市场非此即彼的思维定势，应当从公共物品内涵的公共利益目标以及体现这一目标的供给绩效出发，从而以更加广阔的视角寻求我国公共物品供给的最优模式。为了有效提供公共物品，必须廓清政府与市场、包括近年来所呈现出的非营利组织提供公共物品的范围和结构，以提高各自的供给效率。并且在不完善的现实政府与市场之间，需要建立一种有效的选择和相互协调机制，根据优化资源配置的经济合理性原则与交易成本最小化原则，寻求不同主体、联合主体在公共物品供给领域的均衡点，形成政府与市场提供公共物品的复合制度安排与公共物品供给的多中心体制及互补机制，以达到公共物品供给的社会整体最优，满足人们需要、实现公共福利最大化。