行政黑名单制度的法律对策

韩秀

【摘要】：作为一个新生事物，行政黑名单制度在发挥着积极作用的同时，各种缺陷和问题在制度的实施过程中不断出现，例如列入标准不统一、公布内容及方式不规范、惩戒措施和移除标准不统一等。要解决该制度目前面临的问题和缺陷，就要对该制度进行法制化建构，这对推进法治国家建设具有重要实践意义。从列入条件、列入程序、完善公布行为的方式和内容、统一惩戒行为的设定标准、完善权利救济途径等方面着手，以在合法性的基础上实现制度存在与制度效能的正相关关系。

【关键词】：行政黑名单 信用体系 法律对策 行政过程论

正文：

一、问题的引出

信用缺失问题已经成为当前社会各个阶层普遍关注和关心的热点问题。行政黑名单制度是失信惩戒制度中的重要一环，在我国信用体系建设过程发挥着积极作用，但是在高效发展的同时各类问题逐渐凸显，如果不能对此做出有效的回应并重构其相关制度，那么行政黑名单制度将会因这些缺陷的存在而损害其应有功能。我国学术界对行政黑名单制度的概念界定没有形成共识，根据侧重点不同，给出的概念表述也有所差异，笔者认为，行政黑名单制度是社会信用体系建设背景下建立的，由行政机关作为实施主体，在履行行政职能过程中，通过失信惩戒的方式约束相对人、警示教育相关人，以实现行政目的的一种管理行为。

二、行政黑名单制度实施中的现实困境

1.列入条件杂乱

该制度由于主要依托于分散的部门和地方立法，加之适用领域广泛，普遍适用于安全生产、食品药品监管、文化旅游等30多个领域，在列入条件上的差异较为突出：列入标准不统一，列入对象也不统一。

2.公布内容及方式不规范

我国的行政黑名单制度缺乏法律和行政法规的统一规范，实践中以各部门联合发文、各省自行出台的规范为主，且对行政黑名单公示的具体规定较少，因此各部门、地区、领域内的公布内容和方式存在差异。在公布内容上，各省公布内容详略不一致，进而也会影响实施效果和评价标准。

3.惩戒措施和移除标准不统一

在惩戒措施方面，要将国务院部门规定和各省份之间的规定区别分析。国务院各部门的相关规定通常针对不同领域，在不同领域设置具有针对性的惩戒措施符合法律和社会实践的要求，例如在药品安全黑名单中设置的“限制生产经营者的行政许可和责任人员从业资格”，就不适用于不需要行政许可的一般行业，这种差异实为合理。在各省份针对同一领域或各省份针对其行政区域内的黑名单提出的管理办法中，惩戒措施差异的合理性问题就有待解决。

三、行政黑名单制度的完善进路

1.统一列入条件

对列入对象抽象总结。在我国地方立法较多，上位法缺失的现实情况下，实际上面临的是由地方到中央的立法進程，在此可以尝试以“采纳-辐射”的立法逻辑【1】解决这一问题，可以分两步走：第一步，对现有的分散的行政黑名单管理要求进行分类，总结对列入对象的各项要求，并对各项要求进行合法性和合理性的分析，择优采纳;第二步，抽象总结，这类似于我国的《民法总论》的编纂过程，尽可能找到有利于该制度发展完善的共同点，协调中央与地方在该制度中作用方式的差异。

2.完善列入程序

首先，设置事前告知程序。考虑到上榜行政黑名单会给企业或个人带来莫大的压力，这种不利评价直接关系到市场主体的既得利益，所以做出列入行为之前需要慎重核实失信行为的具体情况，可以引入事前告知程序。一方面，要保证当事人的知情权。在将市场主体列入行政黑名单之前，行政主体应当主动告知和阐明其做出该具体行政行为的事实和理由，保证当事人享有必要的知情权。另一方面，要保证当事人的申辩权。政府应当听取当事人的陈述和申辩，避免信息错漏等情况下错误列入的情况发生，尽可能的规避对当事人正当权益的侵犯【2】

3、规范公布内容及方式

在公示内容的选择上，笔者认为公布内容应当包括以下方面：（1）严重违法失信主体信息，以企业为例，应当包括企业名称、统一信用代码、企业注册地址、法定代表人或主要责任人的姓名和身份证号码，法定代表人的住址和联系方式等不应当予以公布，应当保护其与失信行为无关的隐私信息;（2）主要违法失信事实;（3）受处罚的事实;（4）公示期限，包括列入时间和移出时间，对移出时间的确定可以设置延长条件进行补足;（5）黑名单信息来源，提供来源一方面有助于失信主体改正，另一方面可以提高失信信息的可信度。

4、完善惩戒行为的法律依据

因惩戒行为在性质上属于行政处罚，完整的行政处罚包括受行政处罚行为、行政处罚的种类和行政处罚的幅度三部分，回到该制度中，目前惩戒行为面临的主要问题是惩戒措施和标准的不统一，在设定惩戒标准的问题上，由于行政黑名单制度涉及的领域广、实施主体分散，所以在标准的设定上要具备可操作性，这就要求设定的标准具有灵活性。本文认为，可以采用分级制度，以实现惩戒行为面对的行为共性和个性的融合问题。

【参考文献】：

【1】减慧萍.美国个人征信业务的特征及启示[J].经济论坛，2010，3：56.

【2】杨鸿雁.中国古代耻辱刑考略[J].法学研究，2005，1：34.

【3】张家宇.经济法语境下黑名单制度滥用的法律规制——基于案例的整理与研究 [J].中南大学学报（社会科学版），2016，22（04）：62-69.

【4】冯辉.社会诚信背景下的“黑名单”制度研究[A].政府法制研究（2017年合订本）[C].上海市行政法制研究所，2017：53.

【5】冯建平.公益与私益的衡量：论比例原则及其在行政审判中的适用[J].法律适用，2006（05）：63-67.

【6】马超.黑名单制度与企业风险管理[J].企业管理，2014（08）：36-37.

注释：

1.安晨曦.在经验与规范之间：试验立法及其类型化——一种立法进路的提倡[J].北方法学，2015，9（03）：112-123.

2.陈哲.失信惩戒与信用修复[J].浙江经济，2017（08）：40.