良好政治生态建设的思考：基于制度经济学的视角

张婷

摘 要：制度是一种规则，契约是一种精神。“营造风清气正的政治生态”是实现中华民族伟大复兴的重要保障。当前出现的各种政治生态危机是政治制度取向不明，政治契约精神欠佳带来的后果。营造风清气正的政治生态，从制度变迁理论来说，就是营造与正式制度相配合的非正式制度，通过培养规则意识和契约精神，减少交易费用。本文通过分析政治生态的运动机理，归纳出影响政治生态形成的因素和政治生态反作用于经济社会发展的层级，根据这种作用与反作用的运动机理给出良好政治生态建设的制度取向，顺势为营造良好政治生态的实践路径提供建议。

关键词：政治生态建设;制度变迁;经济增长;意识形态

政治生态就是指各类政治主体生存发展的环境和状态，是政治制度、政治文化、政治生活等要素相互作用的结果。在中国，政治生态是党风、政风、社会风气的综合反映，影响着党员干部的整体价值取向和为政行为。基于制度经济学的角度，政治生态是指影响政府干预这只“看得见的手”的环境因素，又称为非正式制度或“潜规则”。这种非正式制度可能仅仅是演化的结果而非人们的创造，它们来源于政治圈内所流传下来的信息和文化，这种信息和文化被老百姓俗称为“官场文化”。政治生态在社会经济发展过程中起着无比巨大的作用，能够潜移默化地影响一个地方人民的价值观、思维方式和行为习性等，只有当外部的同类型的正式制度强势出现，并与之发生冲突时，才能够显现出彼此的不适应。

一、政治生态建设的制度取向

“以《资本论》为代表的马克思经济学无疑是制度经济学历史上的一个里程碑。马克思经济学把人类社会发展演变的根本动力归结为生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾，制度的选择属于生产关系、上层建筑的范畴，当生产关系适应生产力发展时，就促进生产力发展，反之则阻碍，这相当于确立了历史演进中制度评判的基本标准。” [3]制度经济学之所以在十九世纪取得较大的成功，其主要原因之一是它的分析前提与现实生活非常的接近，所以它的分析方法常常被用到公共产品、公共服务、公共管理等方面。

（一）以“硬化”政权为目标

冈纳·缪尔达尔在研究南亚经济问题时，提出了软政权这个概念。[4]他认为，南亚国家之所以长期处于贫困状态，软政权是一个重要因素。在论述“民主计划”时，他突出强调“如果没有更大的社会纪律，南亚几乎没有迅速发展的希望。”他进一步指出“在整个地区，民族政府向公民要求得极少。即使那些确实存在的义务也执行得不充分。这种低水平的社会纪律是今天南亚国家和发展初期的西方国家之间最根本的区别之一。”在《世界贫困的挑战——世界反贫困大纲》中，缪尔达尔针对《亚洲的戏剧》中论及“软政权”的部分进行了系统的整理和归纳。他说“‘软政权’这个词应理解为包括所有的各式各样的社会纪律，它们表现为：缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务人员普遍不遵从交给他们的规章与指令，并且常常和那些他们本应管束其行为的有权势的人们和集团串通一气。”“在一个特征可以描述为软政权的国家中，执行公务的松驰和随意可以给那些掌握着经济、社会和政治大权的人所利用来谋个人私利。一方面软政权提供的可大量利用的机会当然只供上等阶层任意享用;另一方面即使社会地位相当低下的人也往往找到这样的机会来谋些小利。”软政权在中国有另外一个名字，那就是“潜规则”。软政权的存在会使市场经济的游戏规则难以有效发挥作用，会扭曲市场机制对资源的配置。人们不是把精力放在寻利上，而是用在寻租上，扭曲社会收入分配。

软政权降低了政府的权威，影响了经济和社会稳定的发展，它是政治生态不好的重要表现形式之一。合理科学有效的制度是能硬化政权，重塑良好政治生态的。制度的权威性是一个国家现代化秩序建立的基本标志，人治与法治国家的基本差别就在于制度的权威性。人治社会的特征就是人能凭权力修改规则甚至不执行规则。十九大报告中提出建设现代化市场经济体系，现代化的制度是必不可少的。重塑建立良好的政治生态首先要求我们的制度取向必须是强硬的，让制度“硬”起来，不被等级的权力观、扭曲的人情观软化，不被所谓的讲灵活、讲弹性、讲特权异化。如果能在制度面前做到人人平等，让制度有效实施，风清气正的政治生态就会应然而生。

（二）以监督权力为手段

完全理性是古典经济学的经典假设之一，但在政治生态建设中，这样的假设并不现实。比较接近现实的制度取向是假设所有政府工作人员都是“有限理性”的，因为信息不对称的情况在政府权力管理层级中始终存在。从制度的角度解释，政治生态不好，是因为当权者所在的政治圈内没有可以与之匹配的竞争对手，当权者在一定范围内处于绝对优势的地位，如果此时当权者出现政治偏差，整个政治生态都会受到影响。在当前政治制度下，“一把手”在权力范围内具有比较优势，并且处于一种界定和行使产权的状态，地域或部门的界限划分表现在“一把手”作为公共权力的象征来维护他所在的地域或部门秩序的正常运行。在这样一种绝对优势的情况下，当权者的“有限理性”行为只有靠制度来监督，“把权力关进制度的笼子里”就是这样的一种制度取向。

委托——代理模式可以用来解释“有限理性”行为。经济学解释“有限理性”行为是这样的：“公共权力的代理人利用公共权力直接或从第三方获取自己与委托人签订契约以外的利益。”一方面，由于代理人是具体的管理者，具有管理经验和信息优势，很有可能滥用委托人的授权，以公谋私从而损害委托人的利益。另一方面，权力使用者仅仅只是权力的代理人，他应当体现权力所有者既权力委托人的意志，但在现实经济活动中，权力使用者毕竟具有相对独立性，他们的私人利益可能渗入公共决策之中，使权力的运用背离社会福利最大化的目标，将公众委托的权力当作谋取私利的工具。一旦上述两方面的情况出现，公权力就异化成了私有的权力。现代行政管理体制中主要运用的是一种分权化的决策结构，主要采用“组织等级制”和“逐级代理制”，上一级权力使用者的道德风险对下一级权力使用者来说也是不可控的，上下级之间信息也存在不对称，特別是下级干部在提拔任用过程中牵扯到的许多环节都加大了这种信息不对称的程度。所以，无论是公权对私权，还是上级权力对下级权力，监督职能都要以制度作为价值取向。

（三）打破局部利益均衡

浑浊的政治生态最容易滋生出权力的“寡头竞争”，这些权力寡头，也被称为利益集团，一旦形成寡头竞争的均衡，那社会向前发展的动力就失去了输送的渠道了。诺思提出，“制度在社会中具有更基础性的作用，是决定长期经济绩效的基本因素。”一个国家的制度效率越高，社会的交易成本越低。制度效率直接影响着社会的产出水平，进而影响经济绩效的大小。

改革是打破局部利益均衡最直接的方式。政治利益集团一旦生产，决定公共资源的分配就完全出于自利的目的了，“小圈子”“小团体”的效用最大化才是行使公权力分配资源的目的，而不是最初的社会福利最大化的目的。相对利益集团内部的成员而言，大多数民众是被排斥在这些圈子和团体之外的，当这些被排斥在外的民众足够多时，社会制度旧的运行方式就会出现问题，民众改革的愿望就会非常强烈。但权力寡头或利益集团均衡一旦形成，改革成本就会相当高，因为改革过程中推行的相关政策可能会触及到既得利益集团的利益，这时相关利益集团就会想方设法阻止变革，这种“阻力”就执政是“竞争约束”。打破局部利益均衡的制度取向就是要用改革的方式打破利益集团合谋的可能，用制度约束各方利益，使之不能呈现出稳定的权利均衡。

二、政治生态建设的实践路径

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时强调，“政治生态同自然生态一样，稍不注意就容易受到污染。”“形成风清气正的政治生态，是旗帜鲜明讲政治、坚决维护党中央权威和集中统一领导的政治要求，是持之以恒正风肃纪、推动全面从严治党向纵深发展的迫切需要，是锻造优良党风政风、确保改革发展目标顺利实现的重要保障。”营造良好的政治生态可以考虑以下三个方面的制度路径。

（一）尊重经济规律，正视转型时期可能出现的价值偏差

依法治理首先是要科学立法，所谓“道法自然”，这里的“法”是指科学的规律。“法”的导向应该是向“上”向“善”的，而不是單纯的约束性质的，立法的目的是预防而非惩治。

科学立法，尊重规律，制度的设计首先要能满足党员干部的基本需求。第一，要满足党员干部基本的生理需求，每年调整党员干部的工资性收入，让他们的正常收入的涨幅能够同GDP、物价甚至房价的涨幅保持一直，不至于因为相对“贫穷”产生寻租动机;第二，增强党员干部的正常安全需求，逐渐减弱那种“官大一级压死人”的不安全因素，不要形成“不择手段向上爬才能保证自身安全”的不良风气，逐渐营造“以民为先”的安全需求机制;第三，确定社会需要的业绩考核，党员干部都是先进性较强的群体，他们渴望被社会认可，在业绩考核上，不能“唯GDP”论英雄，考核目标不仅要全面、具体，而且要明确、稳定，这样他们才有努力的方向，不至于感觉到“理想信念丧失”;第四，满足党员干部被尊重的需要，党员干部内心特别希望得到他人的信赖，但在“说你行、你就行、不行也行”“说你不行、你就不行、行也不行”的不良政治生态中，内部的尊重相当缺乏，一部分意志不坚定的党员干部会因为被打击产生堕落感，变得沉沦，所以科学的认可方式很有必要。

尊重规律是要从党员干部的生存状态、生存环境入手，以观察“人”的特征来观测和分析官员的行为，科学地分析政治生态形成的原因，然后寻找重塑良好的政治生态的办法。

（二）严肃党规党纪，充分体现共产党执政的先进性

中国特色社会主义最本质的特征就是中国共产党执政，严肃纪律，这是不仅是中国共产党执政的基本要求，也体现了共产党执政的先进性。

第一，严肃党规党纪，将中央八项规定精神落到实处，持之以恒纠正“四风”问题。一是要加强学习，坚持知行合一。督促党员干部认真学习《中国共产党问责条例》和其他相关文件精神，切实强化党员干部们的纪律意识、规矩意识，让他们自觉做到令行禁止、不触“红线”、不踩“底线”。二是要汲取教训，切实引以为戒。将党员干部违反中央八项规定精神的案例“公之于众”，让他们能做到举一反三，受警醒、明底线、知敬畏。三是要高度重视，搞好专项整治。严肃认真地开展专项治理工作，真正达到思想更加重视、行为更加严谨、制度更加健全、机制更加完善的要求，使中央八项规定精神、反对“四风”、反对违规吃喝成为干部的铁律铁规。四是要匡正选人用人风气，突出政治标准，提拔重用坚决维护党中央权威和集中统一领导、全面贯彻执行党的理论和路线方针政策、忠诚干净担当的干部。

第二，严肃党内政治生活，净化党内政治生态。习总书记强调，“我们党的奋斗历程充分表明，严肃认真的党内政治生活、健康洁净的党内政治生态，是党的优良作风的生成土壤，是党的旺盛生机的动力源泉，是保持党的先进性纯洁性、提高党的创造力凝聚力战斗力的重要条件，是党团结带领全国各族人民完成历史使命的有力保障，是我们党区别于其他非马克思主义政党的鲜明标志。抓好了党内政治生活，全面从严治党就有了重要基础。”围绕坚持党的路线，坚持和完善民主集中制、严格党的组织生活，集中解决好突出问题;固本培元，坚定中国特色社会主义“四个自信”，增强“四个意识”;立规明矩，防止出现“破窗效应”。

（三）精简管理机构，有效制约中间层级权力扩张

从经济学的角度来说，政府管理机构规模适度、层级适度是提高效率、减少信息不对称的有效途径。

中央的层面，要简化层级、整合资源。“着眼于健全加强党的全面领导的制度，优化党的组织机构，建立健全党对重大工作的领导体制机制，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公，优化部门职责，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党的领导全覆盖，确保党的领导更加坚强有力。”“着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力，加快建设人民满意的服务型政府。”

地方的层面，要转变职能、提高效率。国家在2013年就发布了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》（中发[201319号），其中明确提出“要把群众需求作为改革的重点，着力解决好事关民生的突出矛盾和问题”。并明确要求“要深化政府机构改革。坚持精简统一效能原则，推进机构和职责整合，规范机构设置，加强机构编制的刚性约束力。坚决查处机构编制违规违纪行为。要充分發挥地方政府积极性，鼓励地方因地制宜、从实际出发进行改革探索，大胆创新”。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，更是明确地提出了地方政府改革的时间表和路线图。地方政府官员作为主要的制度实施者之一，对制度变迁的开展以及变迁的路径方向有着重要的影响，在全面依法治国的大背景下，推动地方政府转变职能对营造良好的地方政治生态具有非常积极的作用。

（四）发挥监督职能，培育维持政治生态稳定的均衡状态

从博弈论的角度出发，党员领导干部和其监督者之间有明显的博弈性质，他们有各自的主观博弈立场，要达到均衡状态，需要采取混合策略。要实现政治生态稳定向好的均衡状态，采取的混合策略可以是人民和其他参政党的双重监督。

人民的监督，首先体现在人民代表大会制度中，“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”。新一轮的机构改革方案中也明确要求，先行的人民代表大会制度“要适应新时代我国社会主要矛盾变化，完善全国人大专门委员会设置，更好发挥职能作用”。其次，人民的监督体现在信息对称程度上，既然“制度是一个社会的游戏规则” [5]，信息对称最好的方式就是选择遵守契约，以“契约精神”提高政府公信力，避免出现“塔西佗陷阱”。

其他参政党的监督，主要体现在人民政协制度中。人民政协是“具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”“要加强人民政协民主监督，增强人民政协界别的代表性，加强委员队伍建设，优化政协专门委员会设置。”

参考文献

[1] 忏悔录[J].中国纪检监察，2017（16）：42-43.

[2] 黄少安.制度经济学由来与现状解构[J].改革.2017（1）：133.

[3] 刘小畅.软政权下的发展困境[J].求实.2014（1）：43.

[4] 道格拉斯·C·诺思，杭行等.制度、制度变迁与经济绩效[M].格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社.2014：3-13.