“留改拆”背景下上海中心城区旧改工作的思考和建议

杨萍

摘 要：在上海城市旧改工作上由原来的“拆改留”为主变为“留改拆”为主的背景下，为顺应城市工作新形势上海中心城区的旧改工作应通过继续加大成片旧改的推进力度，坚持旧区改造与历史风貌保护协调推进，创新思路突破旧改资金瓶颈、进一步完善旧改法律政策，加大人才培养力度等措施，探索在“ 留改拆”背景下更好地开展旧改工作。

关键词：留改拆;旧改;上海中心城区

2016年中央城市工作会议强调，在今后的城市发展中要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以有机的、绿色的城市更新取代过去大拆大建式的生硬替换。为此，上海市决定在城市旧改工作上由原来的“拆改留”为主变为“留改拆”为主，强调上海历史建筑、历史风貌的保留保护。在此背景下上海中心城区的旧改工作也顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，探索在“ 留改拆”背景下旧改工作应如何更好地开展，以实际行动为上海现代化国际大都市建设发展作贡献。

一、继续加大成片旧改的推进力度

从立足上海中心城区实际、切实回应居民呼声的角度出发，必须坚持推进成片旧区改造，彻底改善居民生活条件，走出一条可持续发展的旧改新路。要结合房地产市场变化情况，综合平衡年度补偿安置标准，保持方案的连续性、稳定性，防止社会矛盾。要尽力加快项目收尾，努力缩短征收周期，有效控制项目的时间和财务成本。鉴于中心城区地块内人口密度高、现有规划条件限制等原因，在今后的旧改中可采用货币、异地安置与原地回搬安置相结合的办法，对原居住房屋进行拆落地改建，尽最大可能解决困难群众的居住问题。

在推进历史风貌保护和城市更新，留改拆并举，留改为主、优先的情况下，对于那些无法进行动迁安置的群众，要动好脑筋做好老旧住宅成套率改造、里弄建筑更新改造和城市微改造、微更新，通過修缮改造、成套率改造、抽户改造来改善群众的居住条件，探索一条保留保护与消除安全隐患、解决成套率、满足居民生活需求相辅相成的留改新途径。同时，继续深化实施30万平方米以上的旧住房综合修缮改造工程，确保更多家庭受益。

在“以保留保护为主”这个新背景下，旧改与社区居民的切身利益比征收安置更加密切相关，要高度重视旧改过程中的信访稳定工作，落实信访稳定领导责任制，坚持分级分责处理动迁信访问题，坚持依法动迁、文明动迁、阳光动迁，加强源头预防，控制矛盾增量。创新社区居民参与的机制，通过一定的制度赋予居民全过程参与旧改的权利，强化社区居民的全程参与，形成共识，消除居民疑虑，减少旧改中的矛盾和阻力，确保不留后遗症，减少矛盾的增量，从而实现通过旧区改造，走出一条“民生改善”“历史文化保护”有机结合的新路子。

二、旧区改造与历史风貌保护要协调推进

通过近年来的持续探索，上海市在推进历史风貌保护与改善居民居住条件协同发展中，形成了一些行之有效的方法、措施。但随着城市更新新理念的提出，迫切需要我们创新工作机制，在城市更新中把握好老城厢历史风貌保护和地块旧改工作的关系，按照“留、改、拆”的旧改工作指导方针和老城厢历史风貌保护的要求，做好旧区改造与历史风貌保护工作。

坚持规划引领，开展重点区域规划研究，通过专项系统规划研究，梳理明确本区历史风貌保护的侧重点，实现从单幢建筑保护走向成片保护和整体保护、从被动保护走向主动保护，针对重点区域开展更新实施方案编制。在规划时，既要做好总体规划布局，不能毫无章法，也要多听取街道和原住地居民的实际需求，确保具体实施方案能落地。创新思路、综合施策，处理好旧改地块中的保留保护问题。通过关口前移、强化沟通等方式，明确总体规划要求，细化拆除保护方案，加强对待征收地块内老旧房屋的保护。

继续加大“五违四必”环境综合整治力度，强化舆论导向和社会氛围的营造，保持对拆违整治的全社会高压态势。在整治前，按照保留保护的要求，针对性制定保护规划和具体修缮方案，形成综合整治与文物保护、风貌保护统筹的工作机制。整治中，要对标一流，严格规划、设计、施工各环节，进一步整合资源，形成协调联动机制。

三、创新思路突破旧改资金瓶颈

上海中心城区旧改任务重、资金投入巨大，如果单一靠政府资金投入无法实现可持续，也会大大降低推进速度。因此，如何运用市场机制推动旧改工作是目前最大的瓶颈和难点。要突破旧改资金瓶颈，必须创新思路，努力开拓政府融资渠道，进一步深化毛地出让项目的梳理分类，充分用好社会资源，研究通过引进市场化运作、搭建企业服务平台等多种途经，鼓励、支持有意向、有实力的开发企业参与我区旧改工作。进一步拓宽传统融资渠道。优化银行贷款、专项债券等路径，为项目提供成本合理，有效可持续的资金支持。探索在全面改造的项目中，以房地产开发商或综合运营商作为实施主体和资金提供者，充分利用民间资本，实施城市更新产业基金模式等来减轻政府的财政压力。要配套深化相关机制、建立市区联动的机制、杠杆撬动的机制、利益捆绑的机制、效率补偿的机制。

四、完善旧改法律政策，加大人才培养力度

“十三五”期间，上海与旧区改造、重大项目建设相关的法律法规应进一步完善，并更加体现可操作性，从而为旧改和重大项目建设依法推进提供强有力的政策支撑。人大、政协可组织人大代表、政协委员进行旧改的专项调研，为政策调整后区里依法依规开展旧改工作献计献策，建议市人大尽快制定出台相关地方法规和政策，为“留改拆”背景下的旧改工作提供法律、制度上的支持。

旧区改造工作的成败最终决定因素还在于人，要努力构建适应上海市旧改需要的一支队伍，为旧区改造和重大项目建设提供坚实保障。城市更新是一项长期、复杂、综合性的工作，需要有专门的人才进行跟踪研究，当前大连、青岛的一些地方已经拿出编制，成立了从事城市更新研究的常设机构，正在引进培养一批专门从事城市更新的人才，上海市也可借鉴兄弟省市的经验，探索引进、培养区里专业从事城市更新、评估的人才，加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。城市更新过程中，对房屋的修缮、改建都提出了新的要求，特别是历史建筑的修缮技术要求更高，急需培养和储备此类专业技术人员。在现有旧改队伍的能力建设上，要加强对旧改一线工作人员的培训，严格征收纪律，增强他们在“留改拆”背景下开展征收工作的能力。加强对全区征收队伍的人员配备、业务考核、骨干培养等方面的统一规范管理，完善考核机制。

（作者单位：上海市黄浦区委党校）