城市建设工程档案归档内容再思考

李莉

众所周知，城建档案馆收集、保存建设工程档案的主要目的是：一旦建设工程出现质量问题及其他经济纠纷，为司法机关或政府部门的鉴定提供法律凭证；为今后建设工程的维修、改建、扩建等提供技术参考和依据；在城市遭受自然灾害时，为恢复城市功能提供决策。为了既能满足上述需求，又能有效地控制政府对城建档案馆的投入，国家及地方有关城建档案管理的法律、法规和《建设工程文件归档整理规范》（GB/T50328—2001），都明确规定了城建档案馆的归档内容为“需要长期和永久保存文件材料”。然而，目前全国各地大部分城建档案馆在建设工程档案接收内容上，片面强调其档案资料的完整性和系统性，接收了大量属于短期保存的文件材料，忽视了收集、保存建设工程档案的主要目的和是否为长期和永久保存的要求，人为地造就了目前档案库房涨库的状态。

一、建设工程档案的归档内容在案件中能起到法律凭证作用

城建档案馆自20世纪80年代建立以来，由档案馆提供的建设工程档案作为法律凭证的案件，各地时有发生。如笔者所在城市南京市溧水区，2017年卧龙湖置业的溧水卧龙湖小镇项目，在施工过程中擅自改变阳台窗户的位置，加之所采取的防护措施不当，造成业主入住以后主体不均匀沉降。事故发生后，业主在与对方协商不成的情况下，将开发企业告上法庭。城建档案馆为此提供了该项目地基与基础、主体结构、施工技术文件和竣工图，供有关部门进行技术鉴定，圆满地解决了双方的争议。此外，建设单位、施工单位以及其他有关部门也时常会因工程质量问题，到城建档案馆查阅档案资料，以便判断工程质量事故的责任单位，确定解决问题的方法。经过对上述由档案馆提供的建设工程档案作为法律凭证的案件进行分析研究，我们发现，无论是根据档案资料对工程施工质量进行鉴定，还是依据档案资料判断工程质量问题的责任，档案能够在整个案件中起到法律凭证作用，其中隐藏着一个关键的因素，即工程质量的保修期，一旦超越工程质量保修期，无论是哪个单位的责任，都无从追究。因此，建设工程档案的法律凭证作用仅限于工程质量的保修期内。

《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令）第四十条“在正常使用条件下，建设工程的最低保修期限为：（一）基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防渗漏，为5年；（三）供热与供冷系统，为2个采暖期、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程为2年。其他项目的保修期限由发包方与承包方约定。”虽然上述《条例》对房屋建筑工程的保修期限作了最低期限的规定，在实际工程实施中，建设单位与施工单位签订的合同有可能比《条例》规定的保修期长，但除了第一条为永久或长期外，其他几条不可能为20年以上的长期。因此，根据以上规定，基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程的保修期，为设计文件规定的该工程的合理使用年限。因此，在其相应的工程实施过程中形成的各种文件材料的法律凭证属性为永久或长期，毫无疑问是建设工程档案归档的核心内容。而房屋建筑工程的其他单位工程的保修期限均为短期，其形成的施工技术文件材料的法律凭证属性仅在短期内有效，不具备永久或长期保存价值。例如：屋面防水工程施工技术文件中的材料合格证书、检查报告、送检报告、施工质量缺陷整改意见、监理通知及复验检查记录、防水工程批质量验收记录、屋面淋水试验检查记录、屋面蓄水试验检查记录等，均应为短期保存；电气、给排水、消防、采暖、通风、空调、燃气、建筑智能、电梯等设备安装工程的施工技术文件，如设备、产品质量检查、安装记录以及预检查记录、施工试验记录、工程质量检查记录等，也应为短期保存。

二、建设工程档案的归档内容为恢复城市功能提供决策

建设工程档案为工程日后维修、改建、扩建提供技术参考，是城建档案馆保存档案主要目的之一，而且其功能主要着眼于未来，短时期内对建设工程档案的需求应该由建设单位、施工单位等档案形成单位来承担。这也许正是近20年来社会各界到城建档案馆查阅建设工程档案不多，以及不同城市规定的归档范围不尽相同的原因。例如有些特大城市和大城市就规定，城建档案馆只接收高层住宅的建设工程档案，一般性多层住宅的建设工程档案不需归档，因为即使几十年后这些多层住宅需要维修、改建、扩建时没有档案资料，也难不倒工程技术人员。此外，通过最近几年来城建档案的服务利用得知，一些竣工时间较长、档案已经归档的建设项目，工程已经到了维修周期，到城建档案馆查阅该部分档案资料的用户也逐渐增多，但是这些用户几乎都有一个共同的特点，即只关心原工程的地基基础工程和主体结构工程，而屋面防水、给排水管线、电气工程、供热与供冷系统、设备安装和装修工程等很少顾及。如笔者所在溧水区近几年在对一些中小学教室、公共性建筑和老居民楼的抗震加固中，无一例外的都是查阅该工程的地基基础工程和主体结构工程的档案资料。当然，在对建筑物的普通维修中，用户查阅电气、给排水、采暖、通风、空调、燃气、消防等设备安装工程的隐蔽工程验收记录及其竣工图的情况也很常见。因此，从为日后建设工程维修、改建、扩建提供技术参考的角度来看，设备安装工程施工技术文件中的设计变更、隐蔽工程检查验收记录、专项验收认可文件及竣工图也应当归档。

城建档案保存档案的另一个重要作用是，在城市遭受自然灾害等突发事件时，为恢复城市功能提供决策服务。从我国已经发生的唐山大地震、汶川大地震、玉树大地震、甘肃舟曲泥石流等特大自然灾害的情况来看，城市供水、供电、通讯、交通工程等城市基础设施工程档案，是灾后能否迅速恢復其功能的关键，并且对遭到破坏的建筑物的安全鉴定、使用维修等，更离不开地基基础工程和主体结构工程的施工文件材料，而各种设备安装工程施工技术文件发挥的作用则有限。

三、建设工程档案的归档内容要优化

根据《建设工程文件归档整理规范》（GB/T50328—2001）的要求，目前建设工程档案的接收内容中有工程准备阶段文件材料，如建设项目立项审批文件、建设用地规划审批文件、拆迁管理文件、招投标管理文件、规划许可证发放管理文件和施工许可证发放管理文件等；工程监理文件；竣工验收备案管理文件等占有很大比重，对于建设工程项目而言，这些文件材料有一部分确实具有永久或长期保存价值，应当归档。但是上述文件大部分已经作为城市规划、建设及其管理文件，由有关政府部门和专业管理部门归档，建设单位不需要再重复归档。城建档案馆在服务利用时，可以通过信息集成有效地发挥其作用。当然，上述文件材料中，依据其专业管理的性质和特点，有些是属于短期保存的文件，不需要归档。

建设工程招投标管理档案是指在建设工程招投标活动过程中形成的文件材料，工程竣工后，在一定期限内有关部门可能会通过查询该档案资料，确认参与建设的有关单位是否存在“窜标”、“抬标”、企业资质弄虚作假、标底泄露等舞弊行为，但这部分档案资料对工程今后的维修、改建、扩建均无任何作用，不需要永久或长期保存。同时我们通过建设工程招投标专业管理机构制定的行业规范也可以得到佐证，例如：《湖北省建设工程招投标交易档案管理办法》规定，重大工程项目档案保存5～10年、一般工程档案保存5年；《安徽省建设工程招投标行政监督工作导则（试行）》规定，档案保存5年；《河北省建设工程招投标档案管理办法》规定，大型基础设施、市政工程、公共建筑和市以上重点工程档案保管至工程竣工后5年、其他工程档案竣工后3年；等等。

随着城建档案电子文件归档办法的实施以及电子文件法律属性的确立，城市基础设施工程档案的归档内容，尤其是大型基础设施工程，如城市轨道交通工程、跨江桥梁（隧道）工程、铁路工程、高速公路工程、航空运输交通工程等，也应审时度势，适应新技术发展的形势，对传统的归档内容和载体进行调整，逐步实行以接收电子档案为主、纸质档案为辅的原则，最大限度地化解馆库不足的矛盾。