生态产品价值实现的国际经验与启示

李忠 党丽娟

编者按：国际上的生态系统服务价值和我国的生态产品虽然价值概念并不完全一致，但是其实现模式和改革创新的方向对我国生态产品价值实现具有重要的参考和借鉴意义。

探索和实践“绿水青山”通往“金山银山”的差异化路径，走出经济和生态互融共生、互促共进的发展新路

生态产品是我国提出的概念，国际上对我国生态产品价值实现问题具有参考意义的是生态系统服务付费（Payment for Ecosystem Services，PES）。20世紀90年代以来，PES在全球范围内得到广泛使用，生态系统服务的价值得到体现。经多年探索，这些实践的应用范围日益广泛、补偿方式更加多元、制度体系逐步完备，形成了较为成熟的模式，对建立和完善我国的生态产品价值实现机制具有重要借鉴意义。

国际生态系统服务付费探索

目前，各国在森林、流域、湿地、矿产开发、生物多样性、自然保护区等领域开展了大量的生态补偿、生态购买、生态系统服务付费探索。

森林价值实现的政府支付模式。哥斯达黎加于1996年颁布了《森林法》，设立了“森林生态环境效益基金”机构，政府修改了能源税和水税，向碳排放者、用水大户收费。基于自愿加入原则，由该机构与林地所有者签订森林保护、造林、森林管理、自筹资金植树等四类合同，林地所有者按约定履行造林、森林保护、森林管理等义务，机构向其支付环境服务费用。项目实施后，该国森林覆盖率从1986年的21%提升到2012年的52%，1999～2005年减少了1100万吨二氧化碳排放，用水户签订的合同数量持续增加，林地所有者的生活水平得以显著改善。

水资源价值实现的企业支付模式。因原水源地水质受到污染，法国伟图矿泉水公司在设立新水源地、建设过滤厂、净化水源地水质三个方案中，选择了成本最低的净化水源地水质措施。该公司投资900万美元购买水源上游地区1500公顷农地后，无偿将土地交付给农民使用，并每年向其支付320美元/公顷的土地补偿，连续支付7年。公司还赞助农民修建现代设施，将土地转向发展集约程度较低的乳品农业，实施动物废弃物处理改良技术、禁止使用农用化学品等措施。该措施使非点源污染大幅减少，水资源的自净能力大幅提高，管理良好的草场每公顷每年还能生产饮用水约3000立方米。该做法既保护了饮用水水质，节约了公司成本，也使当地农民获得较大收益。

流域价值实现的综合开发模式。在多年资源掠夺式开发利用背景下，美国成立了联邦政府一级机构——田纳西河流域管理局，按照“防洪、疏通航道、发电、控制侵蚀、绿化和发展”思想，对全流域进行统一规划和治理。为鼓励流域居民进行生态保护和绿色生产，管理局对水资源开发工程给予优惠政策，还对流域居民就业提供补偿。电力系统为流域居民提供廉价电力，农业部门建设的肥料研究中心引导农民因地制宜合理利用土地，管理局设立经济开发贷款基金促进了地区经济发展。自1960年管理局发行债券并得以成功运作以来，债券促进了电力赢利，有效支持了流域内自然资源综合开发和管理，流域价值不断增长。

湿地价值实现的储备交易模式。“湿地补偿银行”是指恢复受损湿地、新建湿地、加强现有湿地的某些功能或保存湿地及其他水生资源，并将这些湿地以“信用”的方式通过合理的市场价格出售给湿地占用者，以抵消、补偿开发项目给湿地和水生资源所带来的不可避免的破坏和损失，从而达到湿地“零净损失”的目的。政府设定好清晰、约束有力的监管框架和要求，给予各个市场主体充分自主权，用再建的新湿地作为对人为破坏湿地的赔偿，可以实现湿地在总量和功能上的可持续平衡。从全球看，以湿地缓解银行为代表的模式也在多个国家得到了应用。

经验总结

从国际案例看，其成功的经验在于充分调动了政府、企业和社会各界的力量，利用市场机制，引入社会资本，推动生态资源变为资本和财富。

政府、企业和社会各界多方参与。从各国实践看，公共支付和市场支付是国外实现生态系统服务价值的主要模式。公共支付模式是政府通过财政转移支付、生态保护项目实施、环境税费制度等实施的补偿方式;市场支付模式是生态产品受益者对保护者（或产品提供者）的直接补偿，主要有自主交易、产权交易等模式;自主交易模式通常被称为“自愿补偿”或“自愿市场”，典型案例如上文所述是法国伟图公司为保持水质付费的生态补偿。国际生态系统服务付费的实践是从政府支付开始的，经过长期探索后，逐步向市场化转变，使企业、NGO（非政府组织）、个人等社会各界的力量都参与到生态系统保护和功能提升中。

建立资源环境权益交易机制。发达国家比较重视利用市场化方式实现生态系统服务价值，其主要做法是通过创新赋予资源环境产权，然后通过产权交易实现其价值。最常见的产权交易包括排污权、碳排放权、用能权、水权等形式。目前全球碳排放权交易占有较大比例，欧盟、澳大利亚等多个碳排放权交易市场在2016年碳交易量达到6340亿吨。水权、水质交易市场也是较为常见的环境权益交易模式，目前以澳大利亚和美国为主的约12个国家实施了水权分配和交易机制，在美国、英国和澳大利亚等国实施的近20个水质交易项目中，交易的水质信用额度达到3200万美元。

引导社会资本进入。通过金融工具创新引导资本投向生态系统保护和功能提升是发达国家的普遍做法。主要有三种模式：一是依托原有的商业银行或政策性银行开展绿色金融业务，包括发放绿色债券、开展绿色信贷业务等;二是建立生态资源储备交易机制的生态银行，将生态修复所产生的服务价值增量作为信用或权益储备起来，然后建立交易平台出售给开发利用者，如1991年美国创建的湿地缓解银行;三是设立私人资本参与的投资基金，以公共资本为引导，通过绿色金融创新将私人资本吸引到生态环境领域，撬动其共同参与，以股票、债券和担保等多种形式向生态项目投资获取经济收益。

推行生态标签制度。国外普遍采用生态标签认证制度，鼓励企业按照可持续的方式生产出生态友好型产品或绿色产品，不仅有利于节约能源资源消耗、减少污染排放、提升生态系统服务功能，而且这些含有标签的产品向消费者提供绿色生态价值而产生溢价。1978年联合国首次提出了“蓝色天使”生态标签，随后多国相继推出本国和地区性的生态标签。美国“能源之星”是目前世界范围内非常有影响力的生态标签。欧盟于1992年建立了生态标签体系，目前已有7万多产品和服务得到认证。国际性公益组织——森林管理委员会（FSC）目前已对85个国家的30亿亩森林及其产品进行了认证。目前具有生态认证的产品涉及林产品、众多农产品、海洋渔业和水产养殖业以及生态旅游等领域。

启示和建议

国际上的生态系统服务价值和我国的生态产品虽然价值概念并不完全一致，但是其实现模式和改革创新的方向对我国生态产品价值实现具有重要的参考和借鉴意义。

政府引导、市场运作。生态产品既具有公共物品属性也具有商品属性，充分发挥好政府和市场的双重作用，是我国生态产品价值实现的关键。一般而言，政府在生态产品价值实现机制中发挥着主导和引导作用。政府主要作用于生态建设资金安排、转移支付和生态补偿，同时还发挥着生态产品交易机制的制定、政策设计、相关制度安排以及市场监督等作用。市场则是在优化环境资源配置中发挥决定性作用。同时，通过产权交易和生态资源的产业化经营等方式实现生态产品价值。此外，即便是在政府直接投资的领域也可以探索引入市场机制，以提高政府的效率。

因地制宜、差异实现。从国际实践看，生态产品价值的实现路径和模式随着经济发展阶段和发展水平的不同而有所差异。发展中国家由于处于生态环境严重污染和退化阶段，更关注自然资源的保护与更新;发达国家则更注重生态环境的修复和生态环境质量的提升。考虑到我国区域发展的较大差异性和生态产品的多样性，生态产品价值实现的路径要因地制宜，实施差异化的模式。要基于生态系统的功能与空间布局特征，结合不同类型生态产品的优势，系统谋划生态产品价值实现策略，精准设计生态产品价值的实现模式，健全品牌、认证等服务体系，探索和实践“绿水青山”通往“金山银山”的差异化路径，走出经济和生态互融共生、互促共进的发展新路。

明晰产权、增加供给。通过明确产权，遵循市场经济规律和市场机制原则，将生态资产变现为资本和财富，才能促进生态产品的供给。因此，需要深化产权制度改革，明晰生态资产的所有权、收益权、使用权、经营权等权利，适度扩大使用权的出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能，推进土地承包权和经营权分离的模式向林权、水权、草权等领域延伸，为产权的交易流转奠定制度基础。在此基础上，挖掘延伸生态产品的价值链，拓展生态产品的供给途径，最大限度地实现生态产品的市场价值。

搭建平台、创新机制。由于生态产品具有公共物品属性，其市场需要通过制度创新去创建交易市场。当前，需要在前期探索和试点的基础上，科学确定进入市场交易的生态产品权益品种，建立起统一规范的资源环境权益市场，探索设立全國性的生态产品交易平台或中心。同时，不断推动制度创新，探索开展招标拍卖、抵押贷款、资产证券化、绿色金融、生态产品认证等机制创新，完善森林、湿地、水资源等资源环境交易制度，拓展与现代市场体系融合的多元化交易机制，促进生态产品的价值实现。（摘自《中国不动产》2019年第8期）