浅析新《立法法》地方立法权的改革

罗斯特

摘要：2015年对《立法法》的修改，在相当程度上回应了目前地方法制建设的诸多需求，2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。此次《立法法》在原来的基础上共做了46处修改。《立法法》的修订标志着我国立法工作的又一次重大改革，对民族自治地方立法特别是加强民族区域自治有重要影响。民族自治地区如何尽快适应新的《立法法》并按要求整理、完善相关法规、规章及条例，是实现依法治国、推进民族区域自治的关键所在。

关键词：立法法修改;民族自治地方;自治立法

第一章  新《立法法》中涉及民族自治地方立法的修改

一、赋予自治州地方立法权

关于地方立法的主体，原来的《立法法》规定的是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，较大的市的人民代表大会及其常务委员会。所谓较大的市，是指省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地和经国务院批准的较大的市。由国务院批准的较大的市，自1984年至1994年由包括唐山、大同、包头在内的共19个市。关于国务院批准的较大的市以何为标准，有这样的回答，“确定较大的市要从城市规模和经济实力、行政水平和立法能力、人文社会环境和立法需求角度考虑”。但以“较大的市”来确立部分地级市的地方立法权制度，自实施以来面临许多争议。新的《立法法》修改之后，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，可以可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项之地地方性法规。因此，市一级的地方立法权主体，由“较大的市”扩大到了全体设区的市，与此同时，新《立法法》还规定自治州的人民代表大会及其常务委员会依照对于设区的市人大及其常务委员会的规定行驶至顶地方性法规的权力。那么，新的《立法法》也赋予了自治州的人民政府，与自治州人大的地方立法相同范围的规章制定权。

二、关于民族自治地方立法权的其他修改

新的《立法法》规定，在自治条例、单行条例报送备案的程序中，若设计有关变通权的行使，在报送备案时，自治地方需要对变通的相关法律法规进行说明。有关上述一点修改，基于在民族地方，自治条例、单行条例往往条款较多，变通法律和行政法规的条款规定参杂其中，备案审查机关难以发现，以至于审查难以规范，不利于审查备案程序发挥其积极作用。因此，自治条例、单行条例的保送备案程序中，要求就自治条例和单行条例的变通情况进行说明，以便审查，有利于提高备案审查工作的效率。其次，新《立法法》规定经济特区法规报送备案时，也需要作出说明。综上，新《立法法》有关变通权规定的修改，更多的在于加强对变通权行使的监督。

第二章  新《立法法》之下民族自治地方立法现状及问题

一、新《立法法》后民族自治地方立法现状

根据新立法法的规定，自治州须由所在省、自治区人大确认，方可行使地方立法权。全国有自治州的九个省、自治区中，最早由吉林省和湖北省于2015你年7月30日分别批准延边朝鲜族自治州和恩施土家族自治州行使地方立法权，其次是甘肃省于2015年11月27日一次性批准下辖的宁夏回族自治州、甘南藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州行使立法权;然后是湖南省于2016年3月30日批准湘西土家族苗族自治州行使地方立法权，紧接着新疆维吾尔自治区于2016年3月31日批准昌吉回族自治州行使地方立法权;再者青海省在2016年6月3日批准了海西蒙古族藏族自治州、黄南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州行使地方立法权;2016年7月23日，四川省批准了阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、涼山彝族自治州行使地方立法权;2016年7月28日云南省批准了楚雄彝族自治州、大理白族自治州、红河哈尼族彝族自治州、文山壮族苗族自治州、西双版纳傣族自治州、德宏傣族景颇族自治州、怒江傈僳族自治州、延庆藏族自治州行使地方立法权;最后贵州省于2016年9月25日批准了黔东南苗族侗族、黔南布依族苗族、黔西南布依族苗族自治州行使了地方立法权等等。

二、新《立法法》之下民族自治地方立法出现的问题

新《立法法》修订后，自治州人大及其常委会也拥有了地方立法权，加上原油的自治立法权，自治州也成为和自治区一样，同时拥有自治立法和地方立法的权利。虽然从法律概念能够分辨两种类型的立法权之异同，但是，针对某一个特定事项，应当行使自治立法权还是行使地方性法规制定权，该由人大进行立法还是由人大常委会进行立法，从新《立法法》难以明确。在《立法法》修订之前，同时拥有自治立法权与地方性法规制定权的仅仅只有吴哥自治区，自治立法权与地方立法权的石墙范围划分并不突出。现在，自治州被赋予了地方里放权，也同时拥有了自治立法权与地方性法规制定权。这个问题就显得格外突出了。新《立法法》并非专门明确章节赋予了自治州地方立法权，《立法法》第七十二条第二款在城乡建设、环境保护、历史文化保护等方面授予设区的市人大及其常委会制定地方性法规的权利，同时在第五款规定自治州依照前款设区的市的规定行使制定地方性法规的权利，从条文可以看出，《立法法授权自治州制定地方性法规，知识由于自治州行政层级与设区的市等同，并没有从民族自治地方的特殊情况考虑，《立法法》也没有针对自治立法权与地方性法规制定权的范围进行修改。

第三章  解决办法及对策

一、提高立法质量，关注民族自治地方立法的机构设置及人员组成

在机构设置方面，应依法建立健全专门委员会、工作委员会及立法专家顾问制度。当前，还未成立立法专门工作部门的各级民族自治地方都应积极筹备并统筹本地区立法工作，已经有立法工作部门的要及时对本机构进行完善，以最合理的结构适应新的立法要求。

在立法人员组成方面，可从以下几点进行完善。一是要适当增加有法治实践经验的人大专职常委比例，各级人大在领导配置上要有立法方面的专业人员搭配，如适当增加法学专家、从事过立法工作的人员进入人大常委会常委。二是增加人大代表列席人大常委会会议人数，更好发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。可增加法官、检察官、律师、司法部门、法学院校等人大代表、政协委员参与立法的各个环节，邀请政府法律顾问参与地方行政规章的制定，为起草法律草案、征求立法意见等各个立法环节把关。

二、界定自治立法与地方立法的范围

在自治立法权和地方立法权的划分问题上，有的方面能通过立法较为容易明确，例如，区域自治的基本组织原则、机构设置等事项。可以通过自治条例予以确定，有关变通权的行使，可以通过单行条例予以确定。但在有的方面则需要在法律法规的范围内更为灵活更为细致的裁量，比如根据《立法法》规定重大事项的地方性法规不能仅由人大常委会决定，而必须由人民代表大会通过。对于什么才是“重大事项”，立法法并没有进一步解释明确，从立法技术角度来说也很难进行罗列，因此，通过自治地方人大充分裁量，一方面保证自治地方权不消弱，另一方面也有利于提升自治地方立法效率，更为及时里获得规范治理过程中出现的问题。

三、关于民族自治地方立法的完善

法律实施的效果如何，需要通过实践来检验，对于效果不好的法律法规，应该建立起清理长效机制，克服清理工作的随意性、被动性和阶段性，使清理工作常态化、制度化。建立定期检查制度，明确法律法规清理标准，对民族地方自治条例、地方性法规、行政规章等进行梳理，找出法律体系中相互冲突的部分及时上报并处理。特别是此次《立法法》修改后，5个自治区的《立法条例》需要立即进行完善与修改;对有歧义、意思表达不明确的法律用语进行完善与修改，制定意思明确的法律条文;及时废除与经济社会发展不相符的法律法规，精简法律法规数量，以简政放权为原则，制定与民族地区发展相适应的法律法规，达到维护民族地区稳定、促进民族团结、繁荣民族经济的目的。

（作者单位：西南民族大学法学院）