破解基层社会治理的“方程式”

冉思伟

党的十八届三中全会提出了“创新社会治理”的改革任务。随着我国从农业大国向工业大国转变、计划经济向社会主义市场经济转变、单位人向社会人转变，基层社会呈现出多样态、复杂性、矛盾性的社会生态模式。社会主要矛盾发生了根本性、结构性的转变。人民群众的追求从基本物质温饱生活向美好生活转变。人民群众需求、社会基层矛盾、社会治理问题层出不穷。社会治理的重心在基层，是整个国家治理体系和社会治理的微观单元。如何构建既有效率又有活力的基层社会治理体系是党和政府要解决的一个基本问题。

笔者认为，现代基层社会治理就是要破解村（社区）公共服务的“方程式”。这个“方程式”不是简单的“三加二等于五”这种算术题，也不是类似于“y=ax+b”这样的简单方程问题，而是多元高次方程式问题。其中的因变量就是问题，基层社会的问题随着时间、地点、条件和环境的变化而变化，层出不穷。自变量就是基层各种各样的主体。基层社会主体多元、利益多元、问题多元、文化多元、价值多元、矛盾多元，各种问题呈交叠混合状态。因此，破解基层社会治理是一个系统的多元高次方程求解问题。对此方程的求解就是以问题为导向、以公共经济学为学科范式、以项目为抓手、以社会协同为方法、以公平正义的和谐社会为目的的系统综合工程，最终达到国家治理和社会治理现代化的善治目标。

传统的社会治理方式是社会管理，而新时代的社会治理方式是社会治理；传统的社会治理方式是管控，现代的社会治理方式强调大众参与；传统的社会治理方式是“堵”，现代的社会治理方式是“疏”；传统的社会治理方式是自上而下的行政命令单一模式，现代的社会治理方式是自上而下与自下而上相结合、多方参与的社会协同混合模式；传统的社会治理方式只注重结果，强调的是结果正义，现代的社会治理方式需要结果，但更注重过程，强调的是程序正义。基层社会治理的程序正义在于群众的参与、回应群众的需求。

习近平总书记指出：“我们要坚持把人民群众的小事当成自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从人民群众满意的事情做起。”基层社会治理就是从人民群众关心的“小事”做起。“小事”反映了群众的心声，反映了群众的需求，反映了基层人民群众生活存在的问题。因此，“小事”不“小”。现代基层社会治理模式一定是以问题为导向，以人民群众的需求为着眼点，以基层矛盾为中心，提供多样化、差异化、个性化、人性化的基层公共服务。基层社会治理过程也正是公共服务的提供过程。这个过程是在党委领导、政府负责下的社会协同、公众参与、法治保障的过程，是浙江“枫桥经验”的现代实践。基层社会治理模式的运行逻辑如下。

第一，提出问题。问题是“方程式”的灵魂与核心。基层各个主体是公共服务提供过程的需求方，他们在社会实际生活当中碰到方方面面的问题。随着人民生活水平的提高，人们对美好生活的向往要求也越来越高。社会是一个复杂多样的生态系统，其蕴涵的问题层出不穷。居民、政府、企业、社会组织等都有自身的问题需求，有问题就有矛盾，有矛盾就有冲突，有冲突就有不稳定因素，有不稳定因素就给政府管理带来挑战。比如养狗问题，有人喜欢养狗，有人讨厌养狗。养狗本身就带来方方面面的问题，比如养狗人与非养狗人之间的冲突问题、养狗人不同犬种之间的矛盾问题、居民安全问题、环境卫生问题、疾病防控问题、动物管理问题、噪声管理问题等诸多问题。小小养狗问题存在大量矛盾，存在大量冲突，解决不好甚至会产生流血冲突事件。在问题的提出过程中，各种微观治理机制可以趁势发挥作用。比如“81890”“开放空间”“网格化管理”“村民说事”“居民议事”等治理机制。因此，各种治理机制的建立与创新相当重要。

其次，要厘清问题。当基层社会提出问题之后，需要分析这个问题是真问题还是假问题，是小问题还是大问题，是个别问题还是公共问题，是传统问题还是新型问题。这就需要充分发挥网格、村（社区）、镇乡（街道）、县级综合指挥中心的功能。问题一定要有化解的通道。通过充分讨论厘清后，有的问题属于私人生活范畴，进入市场渠道，通过购买加以解决；有的问题通过“最多跑一次”通道，由政府职能部门加以解决；有的问题属于公共问题、共性问题，进入社会层面，由社会协同加以解决。这种问题覆盖面大，涉及的群众人数较多，结构比较复杂，解决难度很大。基层公共服务的需求是群体性的而不是个别性的，问题的性质决定了解决问题的方式，必然要求社会协同。

第三，问题形成项目。当需要服务的群体产生之后，需要相关主体提供相应的服务。一个具有公共性、一般性的问题被提出来，就必须加以解决。而解决的方式就是形成可操作的项目。一个项目的形成，就意味着基层社会问题进入了现代公共管理学科范式当中，尤其是公共经济学的学科范式当中，以現代科学手段解决社会问题。一个项目需要科学论证、认真计划、有效组织、严密控制、过程监管、问题反馈、项目评估等诸多环节来完成。这远非传统行政式、命令式、运动式等方式可比。这正是基层社会治理“方程式”并非简单算术题的原因。项目形成之后，就为社会协同提供了抓手。

第四，寻找主体、提供服务。当一个项目被提出之后，就需要寻找相关主体来组织实施。政府、市场、公众、社会组织都是提供公共服务的基本主体。项目被推出之后，可以采用招投标的方式，以政府购买社会服务、基金会等公益创投、社会组织公益服务、社会企业生产等模式来进行提供。社会围绕项目运转起来，从而使社会运转起来，形成一种良性循环的体系。基层公共服务的提供过程就是社会协同、共同创造的过程，可以充分发挥共建共治共享的社会治理模式优势，将共建共治共享落到实处。

现代基层社会治理就是解决多元高次方程式的过程。以基层问题为导向，以公共经济学为学科方式，以公平正义的和谐社会为目标，构建共建共治共享的基层社会治理格局，可以为宁波“六争攻坚、三年攀高”行动创造更好的软环境，形成既有效率又有活力的现代都市社会、文明社会、和谐社会。

（作者单位：宁波大学法学院）