听亲历者讲述40年立法故事

徐隽

十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳：

处理好立法与改革的关系

1978年，党的十一届三中全会召开，拉开了我国改革开放的伟大序幕。1979年7月1日，在五届全国人大第二次会议上，7部法律破茧而出，我国立法工作全面恢复。

“40年，我国的立法工作与改革开放是相伴而生、相伴而行。” 十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳说，要处理好立法与改革的关系。立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，它追求的是稳定性。立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段。改革的特点是“变”。

在乔晓阳看来，我们经历了从“先改革后立法”到“边改革边立法”再到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。每个阶段又有不同的特点，比如从立法“有比没有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜细”，到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”。

乔晓阳回忆，1989年制定行政诉讼法，确立“民告官”制度时，一些专家学者不满意，认为法院受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。

全国人大常委会法工委的立法大事记记录了这样一个情况：因为行政诉讼法的制定，有一个市的多名乡镇干部辞职，他们说“没法干了，过去无法我有办法，现在有法我没办法了”。

“这是当时的历史条件。在当时历史条件下，宁可起点低一点，也要先把这个行政诉讼制度建立起来。”乔晓阳说，经过多年实践，2014年全国人大对行政诉讼法进行了比较大的修改，比如把“具体行政行为”改为“行政行为”，删除了“具体”二字；受案范围从“行政机关”扩大到“规章授权的组织”；把原来列举的受理8个方面的事项增加到12个方面，扩大到人身权、财产权之外的其他权利；还规定法院对规章以下规范性文件可以进行附带性审查等。这样修改以后各方面就比较满意了。

“改革开放早期，我经常讲，立法要‘既好看又好吃’，‘好看’就是肯定现成经验的同时，这个法律还要体现改革的方向，还要有时代性；‘好吃’就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。”乔晓阳说。

“1979年刑法是192条，1997年修订的刑法变成了452条，之后随着实践的发展又先后通过了10个刑法修正案，法律条文越来越多，越来越具体。”在乔晓阳看来，现在与改革开放早期的情况大不相同了，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化，增加可操作性。立法的内容越来越具体，也越来越全面。

十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生：

科学立法 民主立法

“在立法岗位工作28年，深感立法不容易，形成中国特色社会主义法律体系不容易。”十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生感慨。

胡康生回忆，制定物权法是一项重大改革。“当时，对制定这部法争论很大，尤其是关于平等保护物权的法治原则，即对国家、集体和个人的物权是否应该平等保护，有多种不同的看法。正因如此，物权法前后经过8次审议，审议次数之多，在立法史上是第一次。”

关于平等保护物权，涉及经济体制改革和私人财产权益保护的一场事关改革的重大争论。胡康生回忆，当时，全国人大常委會委员长指示胡康生专门听取专家的意见。事后，有专家说，国家立法机关的领导同志如此重视和听取反对意见，这本身就是我国政治生活中的一个很大的进步，为此感到高兴和欣慰。

胡康生说，争论的焦点一是“平等保护”的原则会否定宪法“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的原则；二是法律上保护所有主体的物权，实际上可能只是保护极少数人的物权，只有强调保护国家和集体的财产权，私人财产权才能得到可靠的保护；三是“平等保护”背离社会主义原则，没有维护社会主义公有制为主体的基本经济制度。

全国人大常委会领导对此高度重视，一再强调，对国家的、集体的、私人的物权和其他权利人的物权实行平等保护，是宪法规定的原则，必须正确理解宪法确定的基本经济制度，准确把握宪法遵循的原则。我国实行社会主义市场经济，而公平竞争、平等保护、优胜劣汰是市场经济的基本法则，在市场经济条件下，各种市场主体都是平等的，享有平等的地位和权利，遵循相同的规则，承担相同的民事责任。要正确认识非公有制经济的地位和作用，坚持“两个毫不动摇”。

“物权法的制定，是党领导立法，科学立法、民主立法的一个典范，创造了多个第一次。”胡康生总结，一是2007年1月16日，中央发文要求加强领导，做好组织学习、宣传和代表审议的工作。二是2006年12月22日，遵照党中央指示，中央统战部召开“物权法草案通报会”，向各民主党派中央、全国工商联、无党派人士通报情况，听取意见。三是2007年1月24日，全国人大常委会办公厅举行物权法草案视频报告会，讲解物权法草案的主要内容，做好代表大会审议的准备工作。报告会在全国31个省、区、市和5个较大市的人大常委会设立分会场，共约3100人出席。四是物权法草案经人大常委会7次审议，再交代表大会审议，共8次审议，创审议次数之最。五是立法部门第一次专门请对法律草案提出反对意见的同志面对面听取意见。六是物权法经代表大会审议通过后不久，中央政治局组织集体学习讲座，带头学习，推进物权法实施。

十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇：

破产制度逐步建立完善

立法是依法治国的前提。改革开放40年，立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我国现行有效的法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部，中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。“改革开放和民主法治，二者相伴而行，相辅相成，相得益彰。”十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇说。

1986年3月9日，国务院向全国人大常委会提请审议企业破产法草案。常委会法工委旋即将草案发各省（市、区）人大常委会和中央有关部门征求意见，并组织调研组先后赴多地进行调查研究。

“从征求意见和调查研究的情况看，各地方、各方面一种意见认为制定这部法律很有必要，有利于企业优胜劣汰；另一种意见认为当时出台这部法律的条件尚不成熟，建议暂缓立法。”杨景宇说。

委员长会议经研究，曾将审议企业破产法草案先后列入六届全国人大常委会第十六次会议、第十七次会议的议程。在审议中，常委会组成人员分歧始终很大。杨景宇回忆，全国人大财经委员会的11名委员中有9人不同意当时制定企业破产法，法律委员会的多数委员不同意当时制定企业破产法。

为统一认识、达成共识，在常委会第十七次会议期间，委员长会议决定召开联组会，常委会全体组成人员参加，敞开问题充分讨论，视情况再决定。联组会连续开了3天。赞成和不赞成当时制定企业破产法的两种意见大约各占一半。媒体报道了全国人大常委会审议企业破产法草案纪实，引起全社会广泛关注，众多企业和企业职工的反映尤为强烈。

杨景宇回忆，法律委员会对草案反复进行修改，特别是对这部法律的可行性问题经过认真慎重研究，改了两点：一是缩小本法的适用范围，将草案规定的本法适用国营企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、集体所有制企业和其他企业的破产处理，修改为仅适用于国营企业；二是将本法作为试行法，名称改为国有企业破产法（试行）。

此后，法律委召开会议，同意一些常委委员提出的意见，建议将本法的名称修改为企业破产法（试行），并将草案最后一条修改为：“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定。”

在充分发扬民主、就重大问题达成共识的基础上，常委会第十八次会议举行全体会议，出席110人，会议以101票赞成、9票弃权的表决结果，通过了企业破产法（试行）。

企业破产法（试行）经过试点，积累了实践经验，促进了相关法律相继出台。1988年4月13日七届全国人大第一次会议通过了全民所有制工业企业法，1993年12月29日八届全国人大常委会第五次会议通过了公司法，1997年2月23日八届全国人大常委会第二十四次会议通过了合伙企业法，1999年8月30日九届全国人大常委会第十一次会议通过了个人独资企业法，等等。

杨景宇说，这些与破产制度相关的法律相继颁布实施后，2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过了企业破产法，我国比较完备的企业破产制度终于建立起来。

全国人大常委会法工委原副主任张春生：

搭建市场经济法律体系框架

党的十一届三中全会实现了从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的历史性转变。立法是如何发挥对经济体制改革的引领和推动作用的？

全国人大常委会法工委原副主任张春生认为，从计划经济走向社会主义市场经济我们是有一条路线图的，这个路线图不是事先画出来的，它是实践探索的结果。如果仔细回顾1979年以后的立法，可以看到，立法是紧贴这条路线图来进行的。

“首先是制定中外合资经营企业法，给人的印象是对外开放，利用外资，一共15个条文。现在回想起来，这15个条文是开放的同时启动了改革。一是开启了保护私有资产的先河，明确规定保护外国投资者的投资，包括现金、设备、净利润。二是在总的计划经济体制内开辟了一塊市场，规定产供销活动完全由其董事会自主决定，只是报主管部门备案，一切经营活动都依照合同进行，并不予干预。”张春生说。

在张春生看来，第二件有标志意义的事件是制定专利法和商标法。在计划经济时期，国务院有商标注册条例，要求企业的全部产品都必须注册，在注册书上要保证商品质量。推进商品经济，是强制注册还是自愿注册？这在立法机关内部也有争论。最后还是自愿注册占了上风，因为注册不注册商标，创不创品牌是企业的自主行为，别人不应干预。你只要注册，国家就保护你的商标专用权。

“第三件大事是合同法立法，它和民法典立法一样，走了一条从‘零售’到‘批发’的道路。改革是逐步推进的。1981年制定经济合同法，1985年制定涉外经济合同法，1987年又制定技术合同法。”张春生回忆。

1986年，民法通则制定。

“民法通则分量很重，从法理上说，它坚持改革方向，抓住平等这个民法基本原则，从制度上把经济方面的民事活动，特别是横向主体的经济往来从行政管理中剥离出来，形成了单独的民事法律关系，改变了由计划体制包揽一切的局面。这件事不可小看，实际上是为走向市场经济从法制上搭建了一座桥梁。”张春生说。

1988年通过宪法修正案，以宪法的制度肯定了私营经济的合法化，允许土地使用权有偿转让。“市场经济是交易经济，不能国家自己和自己做交易，势必要引出私营企业来。土地使用权原来是不能转让的，现在土地使用权变成了一个‘大商品’，可以转让。这个举措为后来的城镇化、市场化，起到了重大的推进作用。”张春生说。

“如果仔细研究80年代以后的立法，从经济方面看走向，市场化轨迹是很明显的，但不是完全一帆风顺的。1989年至1992年全国人大及其常委会共通过64部法律，但只有海商法一部涉及经济体制，其他的基本是行政法和其他门类法律。”张春生说，1992年邓小平同志南方谈话，党的十四大召开，确立了社会主义市场经济的改革目标。这以后，公司法、证券法、社会保险法、劳动法和合同法等一系列市场经济法律相继出台，使得市场经济的法律体系框架大致建立起来了。

（摘自2018年12月19日《人民日报》。作者为该报记者）