我国内陆自由贸易港建设探索

2019-09-10薛飞程健

重庆社会科学 2019年9期

薛飞程健

摘要：党的十九大提出“探索建设自由贸易港”，充分显示出建设自由贸易港已经成为我国未来几年重大的战略经济决策，内陆自贸试验区向“内陆自由贸易港”升级是大势所趋。虽然目前我国自贸区建设取得了一定成绩，但是对于内陆地区来说，自贸区建设还存在市场环境不完善、对外开放水平不高、物流成本仍然偏高、管理不够完善等问题，只有真正转变政府职能、加强资源配置能力建设并且不断探索离岸业务，才能推动我国内陆自由贸易港健康发展。

关键词：内陆地区;自贸试验区;自由贸易港

基金项目：国家社会科学基金西部项目“加快转变经济发展方式与内陆开放模式创新研究”（12XJL011）。

[中图分类号] F712 [文章编号] 1673-0186（2019）09-0093-007

[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2019.09.009

一、引言

改革开放40年以来，由于我国各地区在地理结构、要素资源禀赋以及经济产业政策等方面存在较为显著的差异性，导致我国对外开放长期存在东快西慢的开放格局，沿海开放、内陆弱势的特征明显。我国内陆地区经济发展水平不高，开放程度较低。相较于东部地区，内陆地区是后发地区，具有很大的开发以及开放的潜力。尤其是“一带一路”倡议提出以来，我国形成了东西双向、陆海联动开放的新局面，我国对外开放政策更侧重于对内陆地区的改革开放深化。2016年8月，辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西7个省（市、区）获批设立自由贸易试验区，自贸试验区从沿海深入到内陆腹地，肩负开放内陆的新渠道、引领西部开放的新使命，并且形成打通沿海、内陆及西部屏障的开放链条。习近平总书记在党的十九大报告中指出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港”，这充分表明建设自由贸易港已经成为我国未来几年重大的战略经济决策。全国很多地区尤其是有港口的省份，申建自由贸易港的积极性都非常高，有的还列入到了地方政府工作报告当中。结合各地的发展现状，内陆自贸试验区向“内陆自由贸易港”升级转化是大势所趋，2017年下半年和2018年上半年四川省和重庆市先后发布了有关建设自由贸易港的方案，并通过两会提案等多种方式为当地自由贸易港的建设争取政策支持;此外，陕西等其他内陆自贸试验区也纷纷探索打造“内陆自由贸易港”。“自由贸易港”概念从提出到成为热点，对后发的内陆自贸试验区提出了更高的起步要求。在我国新一轮对外开放战略背景下，探索内陆自由贸易港建设，使其符合国际水准又能契合内陆区域实际，兼具实践意义和理论意义。

二、内陆自由贸易港的内涵

自由贸易港起源于港口是因为其地缘优势。纵观历史，海港具有交通便利、信息聚集的区位优势，降低了运输成本、交易成本及信息获取成本，这些优势使其成为自由贸易港的最佳选址。然而，现代交通业的迅猛发展，促使交通运输网络化，加之全球经济一体化和区域贸易便利化、自由化的共同作用，促使交通网络扩展到内陆地区并迅速形成网络链，自由贸易港在内陆地区开花，呈现多样化、综合化的发展格局，这为内陆地区建设自由贸易港提供了条件。目前，学术界关于内陆自由贸易港并没有进行较为细致的界定。本文从自由贸易区、试验区和内陆港三方面对内陆自由贸易港进行综合分析。

（一）“自由贸易区”是内陆自由贸易港的基本属性

为促进贸易更加便利，在保证原有政治管辖范围不变的前提下，一个国家和地区通常会通过划分一部分不受海关监管、无贸易限制的关税豁免区域作为自由贸易区。我国的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开放区、自由港、自由贸易港等特殊经济功能区都具有自由贸易区的某些或全部特征，都可以理解为属于自由贸易区的一种。自由贸易港既代表了全球自由贸易港开放的最高水平，也体现了自由贸易区的进一步延伸与提升。汪洋同志指出自由贸易港是设在一国或地区境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，也是全球开放程度最高的自由贸易区。在自由贸易港中，随着海关的真正放开，人财物等各类要素将得以充分、自由流动，是我国当前建设与发展自由贸易港的主要目标。

（二）“试验区”是内陆自由贸易港的使命属性

从国家战略的角度来看，试验区定位于进一步深化改革开放的“试验田”以及应对国际政治经济形势变化的“竞技场”，是对新形势下中国特色社会主义和社会主义市场经济体制机制的重要实践与探索，具有鲜明的中国特色和优势。自贸试验区不能仅仅看作是汇集优惠政策、减免税费的“政策洼地”或“套利地区”，而是着重要在监管、金融、贸易等多方面的体制机制上寻求突破。自贸试验区要作为“改革开放排头兵，创新发展先行者”，通过开放倒逼深化改革，不断创新制度，改进工作方法，在全国形成“可复制、可推广”的创新成果和改革开放经验，发挥示范引领和“试验田”的作用。

（三）“内陆港”是内陆自由贸易港的个性要素

我国幅员辽阔，东西跨度极大，西部的内陆地区大部分既不临江、也不靠海，远离海洋而深居大陆腹地。与沿海沿边地区相比，内陆自贸港要独具内陆地区的特色。我国的内陆港口可分为具有某些海港功能的内陆无水港以及普通的内河港口两类，都是港口集装箱货物内陆段运输链中的重要环节。从功能上看，传统的内陆港作为海港向内陆的部分延伸，主要是通过依附于沿海港口体现港务代办区或港务作业区的作用。随着四川、重庆、陕西等陆港保税区核准升级为自贸试验区，就要進一步完善国际港口功能设施以及政策配套，一方面，要建设好沿海港口在内陆地区的货物集散地和喂给港，另一方面，要能提供直通海外的便捷通道与新型口岸以及内陆区域性货物的集散地与中转站，甚至成为达到沿海港口开放条件同时辐射内陆腹地的国际港。内陆港口自贸区建设正是立足于内陆港口的独特区位和枢纽功能，推动内陆和沿海沿边沿江协同开放。

从2013年9月首个自贸试验区成立到2019年8月自贸试验区第五次扩容，中国自贸试验区历经6年建设，已经初步形成“1+3+7+1+6”的雁形矩阵，构建起全方位和高水平区域开放的全新格局。目前，上海和海南已经相继获批建设自由贸易港，其他一些地区也在积极酝酿建立自由贸易港，根据自贸试验区“可复制、可推广”原则，未来自由贸易港有望进一步扩围。从自贸区发展到自由贸易港的历程表明我国对外开放站在了新的高度上。虽然我国内陆地区到目前为止还没有设立自由贸易港，而且自贸试验区也没有实现真正意义上的“境内关外”式的自由贸易，只是对区域内的企业和贸易有一定程度的放松和优惠，但是内陆自贸港的建立已经成为我国自贸试验区发展模式探索过程中的重要里程碑，不仅能够积极推动我国真正最终建成国际意义上的自由贸易区域，也有助于带动我国与其他国家的贸易往来，并带动其他产业随之快速发展。在现代运输条件日新月异的情况下，全球化已经从沿海地区向内陆地区蔓延，依托内陆口岸（陆港）和机场（空港），我国完全有条件、有能力建设好“内陆自由贸易港”。

三、内陆自贸试验区建设的创新成果

随着我国面临的国内外政治经济形势日趋复杂和多样，单纯在其他地区复制上海自贸试验区的成功经验远远不能满足实际需求，其他四个沿海自贸试验区的建设经验在我国内陆中西部推广时借鉴意义也非常有限。从这个角度上看，加强内陆自贸试验区的建设与探索具有更大的意义，这要求内陆自贸试验区在传承和复制过去经验的基础上，要结合自身条件和特色进行创新，总结出符合我国内陆地区发展现状且易于推广的经验。

（一）创建良好的营商环境

对照国际最高水平，按照“贸易便利化、投资自由化、监管法制化”的要求，大胆实践、积极创新、主动作为，建立起国际化、法制化和符合我国国情的跨境投资和贸易制度与规则体系。加强同国际经贸规则的对接，对外资全面实行“准入前国民待遇+负面清单”管理制度，取消或者放宽外资限制;按照依法依规、应放尽放、管好用好的原则对自贸试验区充分授权，真正精简行政审批事项，提高政府的服务意识和服务能力;推进数字化“单一窗口”建设，强化企业的市场投资主体地位，建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式。以重庆自贸区为例，重庆采用“单一窗口”进行报关、报检覆盖率已不低于40%，通关环节优化超过30%，缩短通关时间超过10%，提升货物进出自贸区效率近20%，而办理时间和企业综合成本分别下降70%和10%以上。

（二）加快推进贸易转型升级

将自贸试验区建设成为产业转移和产业升级的国际加工基地，既能够发挥作为加工贸易承接转移示范地的重要优势，又能够进一步推动加工贸易在全球价值链内跃迁以及向产业链两端延长，提升产品技术含量和附加值。大力发展生产性服务贸易，推动金融、保险、信息、研发设计等资本和技术密集型服务出口，引导和鼓励全产业链的配套生产服务业发展。通过开发自贸试验区的综合功能，推动现代服务业的发展并催生相关新生业态的产生;支持“互联网+”发展，推进互联网与现代制造产业深度融合;发展信息服务、供应链方案设计等高附加值的增值活动。以四川自贸试验区为例，自挂牌成立以来，试验区内新增企业主要来自科技、互联网、贸易、医疗、教育等领域，其中科技、互联网领域的企业数最多，占总数的“半壁江山”。

（三）以探索陆上贸易规则为中心，打造多式联运体系

依托中欧国际铁路联运通道，推动国际铁路联运建设，积极构建和完善中欧陆路国际贸易通道及制度规则;依托陆路口岸与沿海港口，发展海铁联运，构建跨区域、跨国境的国际陆路运输网;依托长江水系与沿海港口，发展江海联运;依托内陆城市的主要机场，引入大型航空公司在当地设立基地，打造可直通全球主要经济体的航线网络;与“一带一路”沿线国家开展贸易供应链安全与便利化合作。在全面打造涵盖铁路、公路、水路、空路多种方式的运输体系的基础上，加快多式联运标准化建设，持续完善与改进包括联运设施与装备、信息科技系统、运营管理等多方面在内的业务标准、操作流程和服务规范，提高不同运输方式间的标准规范衔接水平。如河南自贸试验区作为不沿海、不沿边的内陆地区，充分利用国家级开发区和海关特殊监管区的政策优势、郑州航空港和中原国际陆港的交通优势，大范围地集聚国内物资，进口货物也可以通过铁路、公路运到国内各经济区。2017年，郑州口岸共监管进出境航班1.19万架次、进出境人员133.08万人次、进出境货邮量23.76万吨，同比增长12.6%、33.5%和28.7%。

四、内陆自贸试验区建设存在的不足与障碍

近年来，虽然国家高度重视内陆地区发展，并提供了较好的政策支持，但是由于地理位置较差所带来的种种不利因素，导致了内陆地区的经济发展水平不高、营商环境较差，以及对外开放程度较低，也使得内陆自贸试验区的发展与沿海自贸试验区相比存在一定差距。具体来说，有如下不足与障碍：

（一）营商环境依然较差

营商环境较差是内陆地区所面临的共同障碍。内陆自贸区自成立以来，尽管出台了一系列有助于开放市场、优化营商环境的政策，但其整体市场化程度与沿海地区相比仍有较大差距。内陆自贸区设立的目的不是为了建设政策洼地，企业对于自贸区更为关注的是能否给自己带来实质性的好处，能否有一个良好的营商环境。如果没有，那么对于企业的吸引力就会大大降低。根据《中国分省企业经营环境指数2017年报告》的调查，中国西部内陆地区的市场化程度明显低于东部沿海地区的市场化程度，甚至经济发展较好的湖北等省份在行政管理、法制环境等多个子指标中都处于全国中下水平，地方政府对企业日常经营的不当干预依旧严重，乱检查、乱收费等现象仍然屢见不鲜，影响了市场主体的活力和创造力，导致了一部分民营企业选择“用脚投票”。根据2017年我国民营企业500强名单，沿海自贸试验区所在的省份均占有37家民营500强企业，其中浙江省和广东省分别占有120家和60家民营500强企业，而内陆自贸试验区所在省份均仅有11.8家民营500强企业，数量最多的湖北省仅有19家，其他省份更少。

（二）对外开放水平不高

由于受到地理位置、营商环境、基础建设等因素的影响，我国内陆地区对外开放水平仍然较低，开放广度和深度与沿海地区相比仍然存在一定的差距。以外贸进出口总值为例，自贸试验区所在的内陆地区该值的平均水平显著低于沿海地区2.99万亿的平均水平，与浙江、广东等地区的差距更大。从引进外资的角度来看，内陆自贸试验区对于引进外资的拉动力量不大，新增注册企业主要仍为内资企业。陕西自贸区地处我国“一带一路”的重要节点，是我国西北地区唯一的自由贸易试验区，自成立以来新增外资企业仅占总新增企业数量的1.14%，而2017年上半年，上海自贸区引进外资总额占到浦东新区全区九成。可以得知，内陆地区对外开放的天然劣势还没有从根本上得到有效改善。

（三）物流发展水平有待提升，物流成本依旧偏高

就超过1 000公里的长距离运输而言，普通公路货物的平均运输成本是铁路的30～40倍，是航空运输的5～6倍。目前，在内陆很多地区，公路货运量所占货运总量的比重较高，以四川省为例，2015年公路货运量占全省货运总量的比重达到91.4%，高出全国平均水平16.3个百分点，铁路、水运货运量所占的比重较低，物流运输结构不合理。内陆地区既不靠海也不沿边，铁路运输无法与水运、海运等其他方式充分联动，中转环节费时费钱，在成本上和时间上的劣势很难克服。内陆地区物流成本长期居高不下，为接收国际国内产业转移带来了障碍。虽然中欧班列伴随着“一带一路”建设的不断深入而迅速发展，将我国内陆地区的绝大多数省份与亚欧国际大通道连接，在一定程度上弥补了内陆地区的物流短板，提升了内陆地区对外开放的水平，但是总体来看，陆上铁路运输依然存在各类问题，如开行线路严重重复导致的低效竞争和资源浪费，既造成铁路运力的浪费，也使得对外谈判铁路运价难度增加，目前有超过50%以上的中欧班列运营企业处于亏损状态。另一方面，中欧班列尽管已运行多年，但由于途径国家较多，依然面临着较为繁琐的通关和检疫手续，大大影响了通行效率。上述问题如不解决，国际物流铁路运输价格则难以有明显降低，不仅影响内陆自贸试验区的投资效率，还将大大提高内陆地区承接外部产业转移的风险，有损内陆自贸试验区今后的健康发展。

（四）管理有待进一步完善

自贸试验区作为改革“试验田”和创新高地，虽然有一定的改革自主权，但受其所依托的区域地理位置和经济发展水平限制，导致了一些政策和管理上的问题。如缺乏强有力的统筹体系，容易出现“政出多门”的现象，相关指导性文件和政策出台不同步、不配套、难集成，导致内陆自贸区较多创新性的举措缺乏法律依据而难以开展。有些地方政府在方案制定和政策安排方面过于“贪大求全”，希望通过一次建设就解决所有的问题，反而带来了新的问题;有的片区仍然存在“等靠要”思想，寄希望于中央和地方持续给予政策倾斜，主动担当意识不强;有的片区不注重调查实践，斥巨资建设的硬件或平台却无法满足企业的实际需求。

五、内陆自由贸易港进一步发展的建议

我国西部地区在“一带一路”建设中具有独特的区位优势，并已在自由贸易试验区建设实践中积累了丰富的对外开放经验，完全有条件能建设好自由贸易港。但是，内陆自贸港的建设并不是一蹴而就的，是一个长期、系统的过程，要在自由贸易试验区的基础上，对标国际先进开放水平，看齐国际最高开放标准，适度放松各类监管，提供优惠政策，促进贸易投资便利化和要素自由流动，以服务国家重大战略为目标，以制度创新为核心，以推进贸易便利化为主导，以陆空相联、绿色发展为突出特色，在投资、贸易、金融、物流、人流、税收优惠等方面不断寻求突破，有步骤、分阶段建设具有中国特色的“内陆自由贸易港”。

（一）转变政府职能，提升政府治理能力

当地政府应将内陆自由贸易港建设成为提升政府治理能力的先行区：区内进一步精简审批事项和环节，深化分类综合执法改革，建立高效的跨部门许可办理和协同监管机制。加快构建以企业和市场真实需求为导向、信息科技技术为支撑的“互联网+政务服务”体系。探索建设市场主体信用等级标准体系和中小企业信用评级体系，降低市场摩擦成本，提高市场交易效率，在区内建立更加灵活的货物流动监管机制，根据保税货物、口岸货物等各种货物的不同情况，将 “一票一报”改为“多票一报”的集中申报模式，积极落实“双随机、一公开”的监管改革要求，不断扩大企业申报自主权和灵活度。利用信息化手段，对保税货物实施“联网监管、动态管理、工单核销、实时核注”的创新监管模式，精简备案核销单证、手续和环节，推进作业的“无人化”和“智能化”。通過转变政府职能，建立起符合现代市场经济运行规则的自由贸易港现代化治理体系。

（二）加强资源配置能力建设

按照自由贸易港区产业功能定位，加快区域开发，加大招商引资力度，重视企业服务，营造一流的营商环境。在条件允许的情况下，引进国际高水平的自由贸易港区开放运营机构，合作或者合资开展运营管理，直接提升区域管理和开发开放的国际化水平。对入区企业，以创新为驱动，进一步简化对入区企业的监管，通过奖优罚劣实现优者更优，支持企业参与全球协同研发、开放创新，实现国际合作和推进产业生态圈向高端价值链升级的良性互动。建立国际化、高标准的投资贸易规则体系以及公平公正的执法与司法体系，推行“一窗受理、一表申报”的审批新模式，实现“一口受理、并联审批、多证合一、多项联办”的办理新效率，让企业办理行政审批“最多跑一次”，加快建设法治化、国际化、便利化的营商环境以及边界明晰、权责一致、分工科学、运转高效的管理机制，建立亚洲领先甚至国际一流的高水平便利化自由贸易港，打造内陆开放经济高地。探索建立新型海关地方监管体制——直接监管独立型模式，对进出的货物、交通工具及人员活动实施方便有效的监督和管理，实现“一线放开，二线管住，区内自由”的法律和监管体系，实现境外、海关特殊监管区域、境内非特殊监管区域之间人、财、物充分流动的全方位对外开放格局。

（三）探索离岸贸易和离岸金融服务

在当前，内陆自由贸易港首先应该大力吸引转口贸易，不断地集聚商品物流以及供应链企业，但是发展本地贸易、转口贸易并不是自由贸易港的终点，离岸贸易和离岸金融才是自由贸易港的最终发展方向。在全球互联网产业发展日新月异的今天，物理距离已经不再是问题，内陆地区完全有条件彎道超车迅速发展离岸贸易。离岸贸易的意义在于其带来的信息和数据流，这是产业生态圈价值链的高端发展方向。同时，在宏观审慎管理原则和风险可控的前提下，内陆自由贸易港区完全有条件率先试验，实现贸易结算资金自由收付制度。建议内陆自由贸易港区内允许各类金融机构以自由贸易港区相关业务为载体，加大跨境人民币的使用，为实体经济提供更多国际化金融服务和风险管理工具，为企业向价值链高端跃升提供全流程资金支持，同时，探索在自由贸易港区内实现离岸金融服务，特别是面向中东欧地区的离岸金融服务。

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