评《成都城乡社区治理中党的领导机制探索》

赵秀玲

2017年11月，《中国基层治理发展报告2017》由广东人民出版社出版。近日重读此书，感慨颇多。此书从编撰到出版历时一年多，为了比较全面反映中国基层治理发展概况，我们不仅实地走访四川、广东、浙江等地进行调研，还邀请全国各地学者参与专题研究。李羚研究员的《成都城乡社区治理中党的领导机制探索》-文，就是受课题组邀请而作的。今天重读此文，笔者又有了一些感想。

城乡社区治理是国家治理的重要内容，也是城市化发展进程中党领导基层治理能力得以提升的体现。党的十八大以来，习近平总书记提出一系列关于城乡社区治理工作的新观点和新论断。社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的基础和重要内容。在城乡社区治理实践中，一个核心问题是如何发现社会，建构党与社会的关系。长期以来，社会建设和治理滞后薄弱，引发大量城市病。习近平总书记在党的十九大提出“党领导一切”，在成都城乡社区治理中，党的领导机制探索就是对党与社会关系在基层治理实践中的思考和总结。该文主要从四个方面进行论述：城乡基层治理现状与党的领导机制的提出;成都推进城乡基层治理中对党的领导机制的探索;党的领导机制的成效与存在的问题;完善党的领导机制的相关建议。其独特之处如下：

一、具有强烈的问题意识和理论自觉

成都城乡社区治理是国家治理探索的缩影。随着城市化、工业化和现代化发展，城乡社会发生深刻变化，利益主体多元化，利益诉求多种多样，传统社会管理面临前所未有的挑战。加强社会建设、推动社会管理向治理转变，是中国共产党适应城乡发展的必然选择。近年来，城乡基层治理成为学界和社会实践共同关注的重要内容之一，其研究主要围绕如下方面展开：国家与社会关系，基层民主与社会参与，基层社会管理与基层公共服务等。但问题在于，随着城乡改革的深入，政府购买公共服务力度加大，越来越多的社会组织和农民合作社出现，党组织的领导地位和作用

均有待加强。在基层调研中我们发现，城乡基层治理的改革要么是单一性的改革创新，要么是城乡各自孤立的单一改革，缺乏对城乡基层治理体系的整体设计和制度安排。这涉及领导核心作用以及与社会组织和企业等组织的关系，也涉及群众参与治理的问题。完善多元主体治理中的领导作用是城乡基层治理研究必须回应的问题。作者从马克思主义先进性政党理论出发，提出中国城乡基层治理面临政治发展与政治秩序相适应的问题。当前，城乡社会急剧转型、社会矛盾多发，在推进政治发展的同时，与大多数发展中国家一样，政治秩序具有优先性。这就要求我们必须将城乡基层治理置于国家治理框架下，将基层党组织作为引领基层社会治理的关键来抓。

一、关注了实践中党的领导机制的实现方式和途径

成都积极探索城乡社区发展治理机制是一个不断深化的过程，大体分为三个阶段：2003～2007年是探索新型村级治理的萌芽期，重点是以民主选举为主的基层治理创新实践。2008～2012年是构建新型基层治理机制的试验期，重点是以创设村民议事会为突破口，关键是加强和改进基层党组织领导方式，以推进村民参与基层治理。这样，既探索村级党组织领导方式新的实现形式，又为群众参与基层公共事务提了民主协商空间。2013～2017年，是城鄉基层治理机制深化阶段。成都市出台《城乡社区治理机制建设实施纲要》，其重点是探索各类基层党组织的组织创新，培育社会组织和合作社，积极建构“一核多元，合作共治”的基层治理新格局。应该说，成都城乡基层治理机制是城乡发展一体化机制的重要内容。

由于成都推进城乡一体化实践，注重城乡公共服务均衡化，不仅注重群众从改革中获得实惠，也积极推动党领导基层治理机制的制度性建设。一是党委领导、政府主导、注重统筹城乡治理机制的建构，有效地、系统地推进顶层设计。二是坚持区域化管理，实现基层党建与基层治理同步。在“一核多元，合作共治”的新型治理机制中，注重实现党组织的领导功能，整合社会群众参与和公共服务资源，构建基层党组织领导、基层政府主导、社区参与的协同治理机制。在发展社会组织方面，近年来，成都大力培育发展社会组织和自组织，不断推出改革登记制度、实施孵化工程、探索购买服务、推行“三社互动”、给予资金扶持等五大创新举措，促进社区治理主体多元化，使基层党组织实现了从包揽型向核心型、管理型向服务型、指导型向引导型的转变，进而夯实党在基层执政的群众基础。三是党领导下村（居）民白治有效性得到实现，注重方法创新与依法办事相结合。为更好与《村民委员会组织法》相衔接，成都出台《成都市村民议事会议事导则（试行）》等指导性文件，详细规定村民会议对村民议事会的授权关系，明晰村民会议、村民代表会议和村民议事会各自的决策范围，使得村民议事会的创新有法可依、有章可循。通过村（居）民议事会搭建起运用民主协商调解基层矛盾的制度性平台，妥善解决过去干部管不了、管不好的事情。同时扩大村（居）民议事会议事范围，从土地确权、村庄产业、购买服务、道路改造、燃气铺设至旧楼加装电梯、空间更新、社区文化营造等，搭建群众与村（社）区的利益关联度，增强村居自治的社会和文化的深厚基础。

二、对进一步完善城乡基层治理中党的领导机制提出了建设性意见

成都新型城乡基层治理机制实践证明，只有把党的领导机制化和制度化，才能为加强和完善城乡社区治理提供强有力的政治和组织保障。从成都的实践经验来看，要着重从五方面提升党的领导机制。第一，强化党组织领导核心地位，确保城乡基层治理的发展导向。在不断创新城乡基层党组织设置模式和运行机制的基础上，突出村（居）党组织在各种组织中的领导地位。第二，发挥政府主导优势，全面推进乡镇（街道）社会治理职能转型，深化乡镇（街道）党（工）委服务基层的社会治理能力，注重发挥党领导下的基层组织自治机制。第三，大力发展城乡社区议事会民主协商制度，搭建多元主体参与的基层治理平台。重点是完善议事会协商机制与现行的村民自治制度和乡镇（街道）治理的有机衔接，提升基层组织参与社区治理的空间和能力。同时，要充分发挥基层党组织在整合资源、沟通社会、调解矛盾、服务供给等方面的组织优势，培育以党员为骨干的志愿者队伍，广泛动员党政机关、企事业单位、各类社会组织和村（居）民参与社区志愿服务。鼓励大学、科研机构参与社区治理，大力推进城乡区域化党建深度融合治理，实现党的领导对象和领域的重大拓展。第四，大力发展社会组织和自组织，创新群众参与组织化形式。培育社区骨干或党员领办社区组织，通过组织嵌入、政府购买、体制吸纳、价值引领促进其有序发展。第五，推动城乡社区文化建设，重塑城乡社区集体意识和公共精神。当前基层党委政府的一个重要战略责任，就是要强化社区文化引领能力，注重城乡社区规划，在更新规划中，保留社区日常生活和历史记忆，强化社区共同集体记忆和文化，提升公共文化服务水平，突出乡土特色与民族特色，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助的良好社区氛围。

成都城乡社区治理是个不断深化的过程，尤其是习近平总书记视察四川时的重要讲话，标志成都城乡社区治理进入新阶段。该文虽然主要是对成都2017年以前的城乡社区治理进行反思和总结，但依然可见作者对成都城乡社区发展治理的热情关注和未来预见。尤其值得一提的是，十九大提出党领导一切的理念，这将执政党与城市化和社区发展的关系提到战略地位。研究成都城乡社区治理中党的领导机制，无疑是对党的领导的内涵和实现机制的一次积极探索，无论从理论还是实践都对党建引领城乡社区治理有较强的针对性和借鉴意义。